Курс лекций и практикум Издание пятое, переработанное и дополненное

Основания и особенности участия прокурора
при рассмотрении дел в надзорной инстанции

Дела в порядке надзора рассматривает только Президиум Высшего

Арбитражного Суда РФ и поэтому надзорную стадию можно рассматри-
вать как исключительную. Основаниями к отмене или изменению в по-
рядке надзора решения, вступившего в законную силу, являются:

1) нарушение единообразия в толковании и применении арбитражны-

ми судами норм права;

2) препятствие принятию законного решения по другому делу;

3) нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц
или иных публичных интересов.

Надзорное производство возбуждается на основании заявления лица,

участвующего в деле, или представления прокурора, ходатайствующих о
пересмотре вступившего в законную силу судебного акта арбитражного
суда в порядке надзора.

Вопрос о принятии заявления или представления к производству рас-

сматривается судьей Высшего Арбитражного суда Российской Федерации.

Представление после его принятия к производству рассматривается в

судебном заседании коллегиальным составом судей Высшего Арбитраж-
ного Суда Российской Федерации, который решает вопрос о направлении
дела в Президиум Высшего арбитражного Суда Российской Федерации
для пересмотра судебного акта в порядке надзора.

В случаях возникшей необходимости пересмотра решения арбитраж-

ного суда в связи с вновь открывшимися обстоятельствами, имеющими
существенное значение для судьбы дела, возбужденного по иску (заявле-
нию) прокурора, прокурор обращается с заявлением в арбитражный суд,
принявший решение по этому делу. Однако обращаться с соответствую-
щим заявлением в арбитражный суд обладает правом прокурор, по иску
(заявлению) которого было возбуждено дело судом. В суде прокурор
поддерживает внесенное им заявление.

Генеральный прокурор РФ вправе принимать участие в заседаниях

Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ. Ему же предоставлено
право обращаться в Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ с представ-
лениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по
арбитражным делам.

359
Право прокурора вступить в дело

на любой стадии процесса

к

АПК РФ 2002 года содержит новеллу, закрепляющую право прокурора

вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии
арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями ли-
ца, участвующего в деле, в целях обеспечения законности. Это право мо-
жет быть реализовано только по делам, которые в соответствии с п. 1
ст, 52 АПК РФ инициируются по искам (заявлениям) прокуроров. Право
на участие в процессе может быть реализовано прокурором (должност-
ным лицом соответствующей прокуратуры), имеющим право на обраще-
ние с исковым заявлением (заявлением) в данный арбитражный суд. При
этом объем процессуальных полномочий, порядок и условия их реализа-
ции идентичны тем, которые имеет прокурор по делам, возбужденным по
его искам (заявлениям).

Контрольные вопросы

1. Какие задачи решают прокуроры в арбитражном судопроизводстве

и в каких формах реализуют они свои полномочия в этой сфере?

2. В каких случаях прокурор вправе предъявлять иски (направлять за-

явления) в арбитражный суд?

3. В каких случаях прокурор вправе принимать участие в судебных за-

седаниях арбитражного суда первой инстанции и какими он при этом об-
ладает полномочиями?

4. Каковы процессуальные полномочия прокурора в апелляционной

инстанции?

5. Каковы основания и порядок кассационного обжалования прокуро-

ром судебных актов по арбитражным делам?

6. Каков надзорный порядок пересмотра судебных актов по арбитраж-

ным делам?

Задание

Изучите или используйте источники 4, 9, 17, 28,44, 58, 60, 90,107,108

126,133, 134, 137, 157, приведенные в Приложении IV.

360

ЛЕКЦИЯ 20

Участие прокурора в рассмотрении судами дел
об административных правонарушениях

Рассмотрение судами дел об административных

правонарушениях как особый вид

судопроизводства

Продолжающаяся реформа законодательства, направленная на совер-

шенствование и укрепление судебной системы, определенное воздейст-
вие оказывает и на органы прокуратуры, что находит выражение в изме-
нении их отдельных полномочий, причем эти изменения не всегда влекут
за собой ограничение прав прокуроров.

Согласно части 2 статьи 118 Конституции Российской Федерации су-

дебная власть осуществляется посредством конституционного, граждан-
ского, административного и уголовного судопроизводства. Современное
законодательство не предусматривает участие прокурора лишь в консти-
туционном судопроизводстве, однако это обстоятельство лишь побужда-
ет органы прокуратуры более эффективно и целенаправленно использо-
вать доступные им формы судебного процесса для решения стоящих
перед ними задач. Основные вопросы, связанные с участием прокуроров
в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел (в судах общей
юрисдикции и арбитражных судах), были рассмотрены в лекциях 17-19
настоящего пособия.

В последнее время достаточно много внимания учеными и практиками

уделяется вопросу создания административных судов, главной функцией
которых должно являться разрешение споров между органами и должно-
стными лицами, наделенными властными полномочиями, с одной сторо-
ны, и субъектами, в отношении которых данные полномочия осуществ-
ляются (должны осуществляться), с другой стороны. Как известно, такие
споры разрешаются и сейчас судами общей юрисдикции и арбитражными
судами, причем гражданское процессуальное законодательство выделяет
их в самостоятельное производство — производство по делам, возника-
ющим из административно-правовых отношений, а Арбитражный про-

361

цессуальный кодекс РФ относит к подведомственности арбитражных су-
дов дела по экономическим спорам, возникающим в том числе из адми-
нистративных правоотношений. Прокуроры при рассмотрении судами
дел таких категорий в последние годы участвуют достаточно активно.

К числу законодательных нововведений, безусловно следует отнести

нормы Кодекса Российской Федерации об административных правона-
рушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ¹, который в значительной мере по-
новому определяет место прокурора в процессе реализации механизма
привлечения правонарушителей к административной ответственности, в
том числе при рассмотрении судами дел об административных правона-
рушениях. Прежде всего, необходимо отметить, что процедура рассмот-
рения судами дел об административных правонарушениях не имеет от-
ношения к рассмотренному чуть выше понятию «административное
судопроизводство». Отождествлять ее с гражданским судопроизводством
также неверно, поскольку основанием для рассмотрения собственно
гражданских дел в судах общей юрисдикции и арбитражных судах явля-
ются исковые заявления и жалобы, в то время как инициативным актом,
служащим основанием для рассмотрения судами дел об административ-
ных правонарушениях, в рассматриваемом нами случае является выне-
сенное уполномоченным на то прокурором (его заместителем) в соответ-
ствии со ст. 25.11 КоАП РФ постановление о возбуждении производства
по делу об административном правонарушении.

При этом следует отметить, что вынесение таких постановлений не

относится к числу наиболее широко распространенных актов прокурор-
ского реагирования, хотя в последние годы число их неизменно растет. В
определенной мере сдерживающим фактором здесь выступала статья 25
Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», которая
допускала вынесение прокурором (его заместителем) мотивированного
постановления о возбуждении производства об административном право-
нарушении в случае совершения административно наказуемых деяний
лишь должностными лицами.

Возбуждение прокурором производства
по делу об административном правонарушении

Вступивший в силу с 1 июля 2002 года КоАП РФ значительно рас-

ширил диапазон деятельности прокуроров в сфере преследования лиц,

¹ СЗ РФ. 2002 № 1 (ч.1). Ст. 1; № 18. Ст. 1721.

362

совершивших административные проступки. Так, статья 28.4 Кодекса
прямо допускает вынесение прокурором соответствующих постановле-
ний при выявлении проступков, наказуемых в соответствии с восемнад-
цатью статьями КоАП РФ (нарушения в сфере избирательного права, в
области дорожного движения, связи и информации и ряд других), при-
чем субъектами правонарушений в некоторых из них выступают не
только должностные лица (довольно широкое толкование этого поня-
тия, приведенное в приложении к ст. 2.4 Кодекса, уже само по себе яв-
ляется дополнительным стимулом для активизации прокурорами дея-
тельности на рассматриваемом участке), но и граждане с юридическими
лицами. Более того, ст. 28.4 КоАП РФ предусматривает, что при осуще-
ствлении надзора за соблюдением Конституции Российской Феде-
рации и исполнением законов, действующих на территории Россий-
ской Федерации (то есть как федеральных законов, так и законов
субъектов Российской Федерации — прим. автора), прокурор вправе
возбудить дело о любом другом административном правонаруше-
нии, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодек-
"сом или законом субъекта Российской Федерации. Таким образом, в
сфере внимания прокуроров оказывается весь законодательный массив,
устанавливающий ответственность за совершение административных
правонарушений для любой из названных категорий правонарушителей.
Данное обстоятельство позволяет сделать вывод о том, что ст. 25 Закона

прокуратуре в части оснований инициации прокурором процедуры
привлечения виновных к административной ответственности, вступая в
противоречия со ст. 28.4 КоАП РФ и ограничивая круг субъектов пре-
Ьледования, не подлежит применению.

Вместе с тем, не следует упускать из виду норму пункта 1 ст. 21 Фе-

дерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», согласно
соторой при осуществлении надзора за исполнением законов органы
прокуратуры не должны подменять иные государственные органы,

' есть вынесение прокурором постановления о возбуждении производ-

ства по делу об административном правонарушении в обычных условн-
ое (кроме прямо закрепленных за прокурором в КоАП РФ отдельных
хэставов административных правонарушений) является мерой исключи-
ельной, когда уполномоченное на то должностное лицо органа админи-
:тративной юрисдикции по тем или иным причинам (нежелание, укры-
штельство факта правонарушения, слабое знание правовых оснований и
'.д.) не в состоянии инициировать процедуру привлечения к админист-
>ативной ответственности соответствующего правонарушителя.

363

В этой связи достаточно парадоксальным следует признать тот факт,
что ст. 17.7 КоАП РФ, предусматривающая ответственность за невыпол-
нение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий,
установленных законом, не отнесена к числу тех статей, преследование за
нарушение которых является прямой обязанностью прокурора. В самом
деле, кто как не сам прокурор сможет оценить степень выполнения своих
законных требований тем или иным субъектом и принять соответствую-
щие меры в отношении того, кто препятствует реализации прокурорами и
следователями своих полномочий.

Основания вступления прокурора в процесс
по делу об административном правонарушении

Одной из ключевых новелл Кодекса Российской Федерации об админи-

стративных правонарушениях является включение прокурора в число уча-
стников производства по делам об административных правонарушениях,
в то время как КоАП РСФСР 1984 года рассматривал прокурора как фигу-
ру исключительно надзирающую. Более того, в ст. 24.6 КоАП РФ прямо за-
креплено, что прокурор не осуществляет функции надзора при рассмотре-
нии дел, находящихся в производстве суда.

Часть 2 ст. 25.11 КоАП РФ, определяющий круг полномочий проку-

рора как участника рассматриваемого производства, предусматривает,
что прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об ад-
министративном правонарушении, совершенном несовершеннолетними,
а также дела об административном правонарушении, возбужденном
по инициативе прокурора. Таким образом. Кодекс строго очерчивает
круг дел, к участию в рассмотрении которых допускается прокурор. По-
скольку дела об административных правонарушениях, совершенных не-
совершеннолетними, не относятся к подведомственности судов, участие
прокуроров в судах при рассмотрении дел об административных право-
нарушениях ограничивается фактом возбуждения ими соответствующих
производств по делам, отнесенным к подведомственности судов. С уче-
том наметившихся тенденций законодательного укрепления судебной
власти КоАП РФ значительно расширил диапазон дел об администра-
тивных правонарушениях, рассматриваемых судьями. Кроме того, Ко-
декс существенно раздвинул рамки понятия «судья в административном
производстве» и под ним теперь понимаются судьи районных судов и
гарнизонных военных судов (что имело место и в КоАП РСФСР}, в так-
же судьи арбитражных судов и мировые судьи, что является новеллой.

364

При этом следует отметить, что помимо составов правонарушений, за-

крепленных за перечисленными категориями судей в ст. 23.1 КоАП РФ,
прокуроры в случае вынесения ими соответствующих постановлений
могут участвовать в рассмотрении мировыми судьями дел об админист-
ративных правонарушениях, ответственность за которые установлена
законами субъектов Российской Федерации, если такие дела прямо от-
несены к подведомственности этих судей.

Вопросы разграничения компетенции прокуроров

Предваряя процедуру участия прокуроров в рассмотрении судами дел

об административных правонарушениях, прежде всего с учетом разнооб-
разия областей общественных отношений, в рамках которых совершают-
ся правонарушения (непосредственно КоАП РФ определяет 17 самостоя-
тельных направлений), а также различного профессионального статуса
судей, уполномоченных рассматривать соответствующие дела, хотелось
бы несколько слов уделить вопросам компетенции прокуроров. Прежде
всего, это касается возбуждения прокурором постановлений в отношении
юридических лиц, решения по которым должны приниматься судьями
арбитражных судов.

В новый Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24.07.2002 № 95-

ФЗ включена самостоятельная глава 25, посвященная рассмотрению дел об
административных правонарушениях. Вместе с тем основанием для рас-
смотрения арбитражными судами таких дел согласно ч. 2 ст. 203 АПК РФ
является заявление должностного лица, уполномоченного в соответствии
КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении. Та-
ким образом, прокурор не может инициировать своим постановлением о
возбуждении производства по делу об административном правонарушении
рассмотрение такого дела судьей арбитражного суда. Это является серьез-
ным недостатком нового АПК РФ, поскольку, например, при нарушении
юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем ст.ст. 7.24,
15.10 и 19.19 КоАП РФ только прокурор и никто другой вправе поставить
вопрос о привлечении их к административной ответственности.

Что касается направления постановлений в суды общей юрисдикции,

включая гарнизонные военные суды и мировых судей, то здесь каждый
прокурор (его заместитель), вынося постановление о возбуждении произ-
водства по делу об административном правонарушении в сфере своей
компетенции (например, транспортный — при выявлении нарушений та-
моженных правил), направляет его согласно установленной Кодексом

365

подсудности. При этом участие в судебном разбирательстве у судьи рай-

онного суда или мирового судьи любого прокурора территориальной или
специализированной прокуратуры (кроме военной) является логичным.

Вместе с тем, часть 3 ст. 23.1 Ко АЛ РФ закрепляет в подсудность су-

дей гарнизонных военных судов все составы правонарушений, которые
должны рассматриваться районными судьями, если они совершены воен-
нослужащими либо гражданами, призванными на военные сборы. Здесь,
как представляется, возникает коллизия, поскольку большинство таких
составов правонарушений (что вытекает из анализа соответствующих
норм) могут быть совершены названными специальными субъектами вне
пределов мест дислокации соответствующих воинских подразделений и
вне связи с выполнением обязанностей военной службы, а, значит, вы-
явить их могут с большей степенью вероятности территориальные или
иные (транспортные, природоохранные) прокуроры. С точки зрения пра-
вил разграничения компетенции прокуроров, вынесение территориаль-
ным или иным специализированным (кроме военного) прокурором по-
становления о возбуждении производства по делу об административном
правонарушении в отношении, допустим, военнослужащего и последую-
щее его участие в разбирательстве под председательством судьи гарни-
зонного суда выглядит не вполне правильным.

В этом случае разумным представляется отметка в резолютивной ча-

сти вынесенного прокурором постановления об уведомлении судьей
гарнизонного военного суда соответствующего военного прокурора о
месте и времени рассмотрения дела. Кроме того, как возможный вари-
ант может использоваться незамедлительное после выявления наруше-
ния уведомление об этом соответствующего военного прокурора с пе-
редачей ему материалов проверки для решения им вопроса о вынесении
постановления и направлении дела в гарнизонный военный суд. В лю-
бом случае обозначенные вопросы должны найти свое разрешение на
уровне ведомственных документов Генеральной прокуратуры РФ, по-
скольку в ходе реализации КоАП РФ могут возникнуть споры о компе-
тенции прокуроров.

I
Полномочия прокуроров, участвующих в рассмотрении »

судами дел об административных правонарушениях К

Полномочия прокурора при рассмотрении судами дел об администра-

тивных правонарушениях закреплены в общем виде в ст. 25.11 КоАП РФ
и предусматривают его право:
366

*}* участвовать в рассмотрении дела об административном правонару-
шении;
«5> заявлять ходатайства;

<�• давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотре-
ния дела.

При этом участие прокурора в деле, как уже говорилось выше, обус-

ловлено направлением соответствующего постановления в суд. Под
«прокурором», как представляется, используя аналогию с рассмотрением
судами общей юрисдикции и арбитражными судами гражданских дел,
может выступать любой уполномоченный на то оперативный работник
соответствующей прокуратуры, подпадающий под понятие «прокурор»,
раскрытое в ст. 54 Федерального закона «О прокуратуре Российской Фе-
дерации», то есть наиболее вероятными участниками процесса могут
быть, например, помощники (старшие помощники) прокурора района и
прокуроры (старшие прокуроры) отдела прокуратуры субъекта Россий-
ской Федерации.

В отношении ходатайств ст. 24.4 КоАП РФ содержит требование о

письменной форме их заявления.

В числе полномочий прокурора ст. 29.3 КоАП РФ выделяет его право

заявлять отвод судье при наличии предусмотренных Кодексом основа-
ний. Кроме того, прокурор может заявлять при наличии на то оснований в
рамках ст. 25.13 КоАП РФ отвод защитнику, представителю, специалис-
ту, эксперту и переводчику.

Опротестование незаконного решения судьи
по делу об административном правонарушении

Статья 25.11 Кодекса предусматривает право прокурора приносить

протест на постановление по делу об административном правонарушении
независимо от участия его в деле. Учитывая иную правовую природу уча-
стия прокуроров а рассмотрении судами дел об административных пра-
вонарушениях, нежели это имеет место, скажем, в уголовном или граж-
данском процессе, представляется, что протест на незаконное решение
судей по делам об административных правонарушениях вправе прино-
сить лишь прокурор-руководитель или его заместитель. Это вытекает из
установленной КоАП РФ универсальности процедуры рассмотрения дел
как в судах, так и в органах административной юрисдикции, что, очевид-
но, подразумевает и единообразный характер опротестования незаконных

367

решений судебных и несудебных органов по делам об административных
правонарушениях. Кроме того, к этому сводится и норма ст. 22 Феде-
рального закона «О прокуратуре Российской Федерации», согласно кото-
рой протест на незаконный правовой акт приносится только прокурором
или его заместителем. И хотя постановление судьи по делу об админист-
ративном правонарушении нельзя назвать правовым актом (оно при лю-
бых обстоятельствах будет судебным решением, отличным от актов, при-
нимаемых и издаваемых органами представительной и исполнительной
власти), его правовая природа схожа с аналогичными постановлениями
органов административной юрисдикции. Поэтому полномочия работника,
подпадающего под термин «прокурор», но не являющегося прокурором-
руководителем, ограничиваются его участием в самом процессе.

В ст. 30.1 КоАП РФ устанавливается подсудность при рассмотрении

судами жалоб заинтересованных лиц и протестов прокурора. При этом
вынесенные судьей решения опротестовываются в вышестоящий суд, то
есть решение мирового судьи должно опротестовываться в районный суд,
а на решение судьи районного суда приносится протест на имя председа-
теля суда соответствующего субъекта Российской Федерации. Кроме то-
го, в районный суд прокурором опротестовываются решения коллегиаль-
ного органа, иного органа, созданного в соответствии с законом субъекта
Российской Федерации.

Принесение протеста в соответствующий суд влечет за собой необ-

ходимость участия прокурора в пересмотре оспариваемого решения.
Статья 30.10 КоАП РФ предусматривает, что не вступившее в силу по-
становление по делу об административном правонарушении и (или) по-
следующее решение вышестоящих инстанций по жалобам на это поста-
новление могут быть опротестованы прокурором в течение десяти
суток со дня вручения или получения копии постановления. Десятиднев-
ный срок, в случае его пропуска по уважительным причинам, по хода-
тайству прокурора может быть восстановлен соответствующим судьей.
В рамках участия прокурора в рассмотрении такого протеста он вправе
заявлять ходатайства и отводы, а также давать заключения по возника-
ющим во время рассмотрения протеста вопросам. При этом под «проку-
рором» понимается любой оперативный работник прокуратуры, кото-
рый включен в перечень ст. 54 Федерального закона «О прокуратуре
Российской Федерации».

Статья 30.11 КоАП РФ предусматривает право прокурора опротесто-

вывать вступившие в законную силу постановления по делам об адми-
368

нистративных правонарушениях, решения по результатам рассмотрения

жалоб и протестов. При этом полномочиями по принесению таких про-
тестов обладают прокуроры субъектов Российской Федерации и их за-
местители, а также Генеральный прокурор Российской Федерации и его
заместители. Согласно ст. 31.6 Кодекса судья, вынесший постановление
о назначении административного наказания, обязан приостановить его
исполнение в случае принесения протеста на вступившее в законную
силу постановление по делу об административном правонарушении до
рассмотрения протеста. Кодекс устанавливает, что это правило не отно-
сится к постановлениям о наложении санкции в виде административно-
го ареста.

Новый Арбитражный процессуальный кодекс РФ не допускает воз-

можность оспаривания прокурором решения судьи арбитражного суда
по делу об административном правонарушении.

Контрольные вопросы

1. В чем заключаются особенности судопроизводства по делам об ад-

министративных правонарушениях?

2. Каковы основания для возбуждения прокурором производства по

делу об административном правонарушении?

3. В каких случаях прокурор участвует в производстве по делу об ад-

министративных правонарушениях?

4. Почему необходимо разграничивать компетенцию прокуроров, уча-

ствующих в рассмотрении судами административных дел?

5. Перечислите полномочия прокуроров, участвующих в рассмотрении

судами дел об административных правонарушениях.

6. Каков порядок опротестования прокурором незаконных решений

судей по делам об административных правонарушениях?

Задание

Изучите или используйте источники 7, 9, 14, 17, приведенные в При-

ложении IV.

369

(Ж

1*1

ЛЕКЦИЯ 21

Другие направления деятельности прокуратуры

Расследование преступлений органами прокуратуры

Предварительное расследование производится в форме предвари-
тельного следствия либо в форме дознания. При наличии признаков
преступления, по которому производство предварительного следствия
обязательно, орган дознания возбуждает уголовное дело и производит в
течение 15 суток неотложные следственные действия. По делам, по ко-
торым производство предварительного следствия необязательно, орган
дознания возбуждает дело и производит расследование в полном объе-
ме. Предварительное следствие обязательно по всем делам, за исключе-
нием преступлений, исчерпывающе перечисленных в уголовно-
процессуальном законодательстве (в ст. 150 УПК РФ}.

Предварительное следствие производится следователями прокурату-

ры, органов федеральной службы безопасности, органов внутренних дел
РФ, органов налоговой полиции. Организационное разделение следовате-
лей и разграничение их компетенции объясняются историческими усло-
виями формирования следственного аппарата в стране.

В 1860 г. предварительное следствие было изъято из ведения полиции

и передано органам юстиции, были учреждены судебные следователи,
которые и стали осуществлять предварительное следствие.

После 1917 г. предварительным расследованием занимались следст-

венные комиссии Военно-революционных комитетов. Характерной осо-
бенностью деятельности следственных комиссий было коллегиальное
проведение расследования.

В 1920 г. учрежден институт единоличных следователей: при совете

народных судей (города, уезда, губернии) состояли народные следовате-
ли; при отделах юстиции губернских исполкомов — особые следователи
по важнейшим делам; при народном комиссариате юстиции — следова-
тели по важнейшим делам.

В 1928 г. следственный аппарат был передан в полное подчинение

прокуратуры. В 1929 г. военные следователи были переданы в состав во-
енных прокуратур.

370

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 21.07.61 право про-
изводства предварительного следствия предоставлено следователям ор-
ганов государственной безопасности (ныне органы Федеральной служ-
бы безопасности РФ), а Указом от 06.04.63 — следователям органов
охраны общественного порядка (ныне органов внутренних дел). Феде-
ральным законом от 15 ноября 1995 г. «О внесении изменений и допол-
нений в Закон Российской Федерации «О федеральных органах налого-
вой полиции» и УПК РСФСР предусмотрено право производства
предварительного расследования и следователями федеральных органов
налоговой полиции.

Несмотря на организационное разделение следователей, их деятель-

ность едина и специфична по своей юридической природе, задачам,
принципам и содержанию.

Следователи прокуратуры производят предварительное следствие по

делам о преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законода-
тельством к их компетенции. Кроме того, следователи прокуратуры
должны производить дознание по уголовным делам об умышленном при-
чинении средней тяжести вреда здоровью, умышленном причинении лег-
кого вреда здоровью и о других преступлениях, предусмотренных в п. 1
ч. 3 ст. 150 УПК РФ, совершенных членом Совета Федерации, депутатом
Государственной Думы, прокурором, следователем, адвокатом, должно-
стными лицами органов внутренних дел Российской Федерации, органов
налоговой полиции, органов федеральной службы безопасности и други-
ми лицами, указанными в подпункте «в» пункта 1 части второй статьи
151 и в статье 447 УПК РФ. Предварительное расследование могут про-
водить прокуроры района, города, их заместители, приравненные к ним
прокуроры и вышестоящие прокуроры. Законом о прокуратуре определе-
на структура следственного аппарата прокуратуры.

В соответствии с приказами Генеральной прокуратуры РФ, Минис-

терства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности РФ,
Департамента налоговой полиции РФ при расследовании сложных уго-
ловных дел о преступной деятельности межрегиональных организован-
ных групп; большого объема следственных действий и оперативно-
розыскных мероприятий, которые необходимо провести по многоэпизод-
ным уголовным делам; реализации в рамках конкретного уголовного дела
оперативных материалов разных правоохранительных органов либо в
случаях отнесения преступления к альтернативной подследственности
создаются совместные следственно-оперативные группы (бригады) этих

371

органов. В целях раскрытия убийств созданы и действуют на постоянной
основе следственно-оперативные группы, в которые входят следовате-
ли органов прокуратуры и работники оперативных подразделений ор-
ганов внутренних дел.

В отдельных случаях, исходя из сложности дела и объема следствен-

ных действий по нему, следственные группы создаются лишь из числа
следователей органов прокуратуры.

Следователи органов прокуратуры в административном отношении
подчинены прокурорам. Однако это не означает ущемления их процессу-
альных функций, к которым относятся:
<�» принятие, проверка сообщений о преступлениях, принятие решений

по результатам рассмотрения сообщений о преступлениях;

»»• исследование обстоятельств дела;
»1» обвинение в совершении преступления;
«I» ограждение граждан от неосновательного обвинения в совершении

преступления;

<* обеспечение возмещения материального ущерба, причиненного пре-
ступлением, и исполнения приговора в части конфискации имущества;
*> пресечение преступлений и принятие мер к устранению обстоятельств,

способствующих совершению преступления;

•> розыск обвиняемых, место нахождения которых неизвестно;
•5* разрешение уголовных дел.

Деятельность следователя осуществляется в трех стадиях: возбуждения

уголовного дела, предварительного расследования и возобновления дел по
вновь открывшимся обстоятельствам.

Следователь — самостоятельный субъект уголовно-процессуальной

деятельности, несущий определенные обязанности и обладающий оп-
ределенными правами, которые определены законом. Следователю про-
куратуры никто, кроме прокурора, не вправе давать указания по уголов-
ному делу. Постановления следователя, вынесенные в соответствии с
законом по находящимся в его производстве уголовным делам, обяза-
тельны для исполнения всеми органами, должностными лицами и граж-
данами. При производстве предварительного следствия все решения о
направлении следствия и о производстве следственных действий следо-
ватель принимает самостоятельно, за исключением случаев, когда зако-
ном предусмотрено получение санкции от прокурора и судебного реше-
ния, и несет полную ответственность за их законное и своевременное
проведение.
372

В процессе расследования взаимоотношения следователя с прокуро-

ром носят не административный, а процессуальный характер. В случае
несогласия следователя с указаниями прокурора о привлечении лица в
качестве обвиняемого, о квалификации преступления и об объеме обви-
нения, об избрании меры пресечения либо отмене или изменении меры
пресечения, избранной следователем в отношении обвиняемого; об отказе
в даче согласия на возбуждение перед судом ходатайства об избрании
меры пресечения или о производстве иных процессуальных действий; о
направлении дела в суд или его прекращении; об отводе следователя или
отстранении его от дальнейшего ведения следствия следователь вправе
представить дело вышестоящему прокурору с письменным изложением
своих возражений. В этом случае прокурор или отменяет указание ниже-
стоящего прокурора, или поручает производство следствия по этому делу
другому следователю.

Прокурорский надзор за следствием не только не лишает следователя

самостоятельности и не умаляет его авторитета, а напротив, обеспечивает
всестороннее, полное и объективное исследование обстоятельств дела.

При производстве предварительного следствия следователь вступает в

[ .правоотношения с органами дознания, на которые возложено принятие ро-
зыскных и оперативно-розыскных мер для установления лица, совершив-
шего преступление. Следователь по расследуемым им делам в соответст-
вии с уголовно-процессуальным законодательством может давать органам
дознания в письменном виде обязательные для них поручения: о проведе-
нии оперативно-розыскных мероприятий; о проведении розыскных дейст-
вий; об исполнении постановлений о задержании, о приводе, об аресте, о
производстве иных процессуальных действий, а также получать содействие
•<�при их осуществлении.

Взаимодействие следователей с работниками органов осуществляю-

1щих оперативно-розыскную деятельность, не означает слияние процессу-
Ьальной и оперативно-розыскной деятельности. Каждый из них действует
Гв пределах своей компетенции, присущими им способами, методами и
1средствами.

Международное сотрудничество
органов прокуратуры

Закон о прокуратуре впервые наделил органы прокуратуры в лице Ге-

неральной прокуратуры РФ значительными полномочиями по осуществле-

373

нию международно-правового сотрудничества. В соответствии со ст. 2 это-
го Закона Генеральная прокуратура РФ — в пределах своей компетенции
— осуществляет прямые связи с соответствующими органами других госу-
дарств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключа-
ет соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью,
участвует в разработке международных договоров Российской Федерации.
Такое взаимодействие с правоохранительными и правоприменитель-
ными службами, иными компетентными органами зарубежных госу-
дарств, а также с соответствующими международными организациями,
включая Европол и Интерпол, проводится в целях согласованности уси-
лий по противодействию организованной, транснациональной, иной пре-
ступности, по оказанию правовой помощи.

Это направление деятельности органов и учреждений прокуратуры по-

лучило развитие и актуальность еще и в связи с конституционным закреп-
лением (п. 4 ст. 15 Конституции) положения о вхождении правовой систе-
мы Российской Федерации в состав общемировой правовой системы, т.е.
присоединению ее к общепризнанным принципам и нормам международ-
ного права, а также международных договоров. Поэтому, если междуна-
родным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные
законом России, то применяются правила международного договора.

Прямое действие международных договоров на территории РФ, а так-

же определение ими наряду с Конституцией РФ и федеральными закона-
ми (ст. 3 Закона о прокуратуре) организации и порядка деятельности
прокуратуры РФ, налагают на органы прокуратуры не только обязаннос-
ти по надзору за их соблюдением и исполнением, но и по участию в рабо-
те по их разработке.

Развитие международной деятельности Генеральной прокуратуры РФ

осуществляется в соответствии с ее компетенцией по следующим направ-
лениям:
•I* организация международного сотрудничества в рамках Содружества

Независимых Государств (СНГ);

*> организация международного сотрудничества в рамках Совета Европы;
*!* организация международного сотрудничества в рамках ООН и ряда

других международных организаций;

*> участие в разработке международных многосторонних и двусторон-
них договоров и соглашений по проблемам борьбы с преступностью и
оказанию правовой помощи;

»«* экстрадиция. _Г)11

374

Осуществляется международное сотрудничество Генеральной проку-

ратуры РФ в форме налаживания связей с прокуратурами других госу-
дарств. Используются такие формы взаимодействия, как обмен делегаци-
ями специалистов для передачи опыта, консультации по правовым
вопросам, научные и научно-практические конференции, семинары,
встречи Генеральных прокуроров и другие.

Правовую базу международной деятельности прокуратуры РФ состав-

ляют международно-правовые акты: договоры, конвенции, декларации,
соглашения, заявления, обращения, иные документы, в том числе про-
должающие действие в порядке правопреемства Россией договоры, за-
ключенные СССР со многими странами, подтверждающие их действие до
заключения новых договоров.

Во взаимодействиях со странами СНГ следует выделить Конвенцию о

правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и
уголовным делам, заключенную в г. Минске 22 января 1993 г., кроме того
— Соглашение между Генеральными прокурорами государств-участников
Протокол к данной конвенции о порядке сношений компетентных учреж-
дений при выполнении процессуальных, а также иных действий по уголов-
ным делам, вступивший в действие с января 2001 года.

Согласно требованиям этих международно-правовых актов поручения

о выполнении процессуальных и иных действий, проведение которых в
соответствии с законодательством запрашивающей договаривающейся
стороны санкционировано прокурором (судом), направляются для испол-
нения на территории запрашиваемой договаривающейся стороны проку-
рором, осуществляющим надзор за следствием и дознанием по уголовно-
му делу, по которому дается поручение.

Поручения по вопросам выполнения действий, требующих санкции

прокурора (суда) адресуются прокурору, осуществляющему надзор за со-
блюдением законов органом следствия и дознания, к компетенции кото-
рого относится выполнение действий. В случаях, когда точное место вы-
полнения процессуальных и иных действий не известно, поручение
направляется в адрес Генеральной прокуратуры, не имеющей областного
деления, или же прокуратуры области (приравненной к ней прокурату-
ры), на территории которой они должны выполняться.

С момента вступления России в Совет Европы, а также подписания и

ратификации Европейских конвенций «О взаимной правовой помощи по
уголовным делам» 1959 года и «О выдаче» 1957 года и соответствующих
протоколов к ним, которые для Российской Федерации вступит! ч силу

9 марта 2000 года, Генеральной прокуратурой РФ выполняется значи-

тельный объем работы, как по реализации программы этого Совета, так и
по оказанию взаимной правовой помощи и экстрадиции с европейскими
странами.

В соответствии с Конвенцией 1959 года к вопросам оказания правовой

помощи относятся:

*3» исполнение судебных поручений, касающихся уголовных дел, в целях

получения свидетельских показаний или передачи вещественных до-
казательств, материалов или документов;

•> вручение судебных повесток и постановлений о явке в суд запраши-

вающей стороны свидетелей, экспертов и обвиняемых;
•> передача выдержек из судебных материалов, информации о них, не-
обходимых для рассмотрения уголовного дела;

<* информирование государств-участников Конвенции о вынесении об-
винительных приговоров и принятии последующих мер в отношении
их граждан.

В феврале 2000 г. Европейская Комиссия по проблемам преступнос-

ти Совета Европы разработала типовую форму запроса о правовой по-
мощи, в соответствии с которой запрос должен содержать ряд обяза-
тельных требований, в том числе наименование запрашивающего
государства и органа, дату запроса, предмет запроса и т.п. реквизиты.
Запрос может также содержать просьбу к запрашиваемой стороне, под-
твердить получение запроса и сообщить дату, к которой можно ожидать
ответы.

При оказании правовой помощи на основании Конвенции 1959 г.,

обращающемуся с просьбой иностранному государству может быть от-
казано:
* если просьба касается преступления, которое запрашиваемая сторона

считает политическим или связанным с политическим;

<�• если запрашиваемая сторона считает, что выполнение просьбы может
нанести ущерб суверенитету, безопасности, общественному порядку
или другим существенно важным интересам страны;
•5» если преследование или исполнение решения по делу невозможно
ввиду истечения срока давности в соответствии с законодательством
Российской Федерации, а также иные случаи.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 25 октября 1999 г. о

ратификации Конвенции «О выдаче» 1957 г. Генеральная прокуратура РФ
является органом Российской Федерации, к компетенции которого отне-
376

сено решение вопроса о выдаче. Указанным Федеральным законом, пре-

дусмотрена возможность судебного обжалования лицом решения компе-
тентного органа о его выдаче иностранному государству. Данная нова-
ция, также как возможность отказа в экстрадиции в связи с политическим
характером преступления, по поводу которого поступил запрос, отличают
Конвенцию 1957 г. от Минской конвенции 1993 г. и обязывает распрост-
ранять содержащиеся в ратифицированной Конвенции стандарты на вза-
имоотношения со странами СНГ.

Выполнение поручений на территории России в порядке оказания

правовой помощи производится с соблюдением действующих законов,
надзор за исполнением которых также осуществляется прокуратурой.
Особенно это касается таких действий, как задержание, заключение под
стражу лица, выдача которого требуется, освобождение из-под стражи.

Прокуратура, используя полномочия по взаимодействию с зарубеж-

ными странами, кроме обращений об оказании правовой помощи по уго-
ловным делам, вправе обращаться к компетентным органам сотруднича-
ющих с Россией стран и по иным вопросам:
<�» о предоставлении сведений об установлении адресов, места работы и

доходов лиц, к которым предъявлены имущественные требования в

установленном законом порядке;
»> о признании, исполнении судебных решений по гражданским делам и

другим.

В Генеральной прокуратуре РФ с 1996 г. функционирует международ-
но-правовое управление, выполняющее основную работу по всем направ-
лениям международного сотрудничества прокуратуры РФ, включая во-
просы экстрадиции. Исполнение поручений об оказании правовой
помощи, подготовка поручений об оказании правовой помощи, а также
подготовка таких поручений для направления в иные страны возлагается
на подразделения (отделы, управления) Генеральной прокуратуры РФ.
Эти подразделения в пределах своей компетенции исполняют непосред-
ственно поступившие поручения, или же организуют такое исполнение
нижестоящими прокурорами, органами МВД, ФСБ, налоговой полиции,
иными правоохранительными органами, либо подготавливают поручения
об оказании помощи.

Особое внимание в международной деятельности прокуратуры уде-

ляется формированию надежной системы антикриминального взаимо-
действия в рамках Совета Генеральных прокуроров СНГ. Совет создан в
целях укрепления сотрудничества органов прокуратуры в сфере обеспе-

377

чения законности, борьбы с транснациональной преступностью в СНГ,
обмена необходимой информацией, оказания взаимной помощи по кон-
кретным вопросам, выработки единой политики по соглашениям право-
охранительного характера. Для успешной организации его работы в
1997 г. образована постоянно действующая исполнительная группа из
числа представителей прокуратур СНГ — Секретариат Координацион-
ного Совета.

Деятельность Координационного Совета, в первую очередь, направ-

лена на воплощение Межгосударственной программы совместных мер
борьбы с организованной преступностью, а также иными видами опас-
ных преступлений на территории государств-участников СНГ, на реали-
зацию Концепции взаимодействия государств-участников СНГ по борь-
бе с преступностью, которая одобрена решением глав государств СНГ 2
апреля 1999 г.

Генеральная прокуратура России является одним из инициаторов и ак-

тивным участником учрежденной в 1996 г. Международной ассоциации
прокуроров (МАЛ), объединяющей органы прокуратуры 37 стран мира,
которая ставит своей главной задачей налаживание тесного сотрудниче-
ства прокуратур всех государств мирового сообщества.

Кроме многосторонних международных соглашений, прокуратура РФ

укрепляет двусторонние связи с отдельными государствами. Особо следует
выделить быстро развивающиеся связи между прокуратурами России и
Китайской Народной Республики, результатом которых стало подписание
двустороннего соглашения о сотрудничестве, проведение совместного со-
вещания приграничных прокуроров двух с гран, подписание протокола о
взаимоотношениях между органами прокуратуры России и КНР в пригра-
ничной зоне.

Представитель Генеральной прокуратуры РФ участвует в работе Меж-

дународного Трибунала в Югославии. Усилиями нашей прокуратуры раз-
вивается сотрудничество с прокуратурами Финляндии, Швейцарии, Шве-
ции, Кипра, Монголии, Вьетнама, Венгрии и ряда других государств.
Налажено взаимодействие с прокуратурами Англии, Франции и Германии.

Участие прокуроров
в правотворческой деятельности

Российские прокуроры всех уровней традиционно принимали актив-

ное участие в правотворческой деятельности, способствуя тем самым со-

378

вершенствованию федерального, субъектного и муниципального законо-
дательства. В настоящее время обязанность прокурора участвовать в пра-
вотворческой деятельности законодательно закреплена в ст.ст. 1, 9 Закона
о прокуратуре, что подчеркивает роль прокуратуры в совершенствовании
законодательства — фундамента правового государства.

Участвуя в правотворческой деятельности, прокуроры одновременно

реализуют возложенную на них функцию правозащиты, обеспечивают
верховенство законов. Принятие всеми представительными и исполни-
тельными органами нормативно-правовых актов в строгом соответствии с
Конституцией Российской Федерации и законами, а именно на это на-
правлена правотворческая деятельность прокурора, предупреждает нару-
шения прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц,
способствует повышению авторитета органов представительной и испол-
нительной власти, что положительно сказывается на укреплении законно-
сти и правопорядка.

Прокуроры повседневно, постоянно работая с законодательными,

иными нормативными актами, осуществляя надзор за исполнением за-
конов, участвуя в расследовании уголовных дел и в рассмотрении в су-
дах уголовных и гражданских дел, рассматривая жалобы и заявления
граждан, анализируя причины неисполнения или ненадлежащего испол-
нения правовых предписаний, совершая многие другие предусмотрен-
ные законом действия, нередко встречаются с фактами несовершенства
отдельных законодательных, иных актов, несоответствием их норма-
тивным актам более высокой юридической силы, с противоречивостью
правовых предписаний, содержащихся в различных нормативных актах,
с пробелами в правовом регулировании и даже разного рода граммати-
ческими погрешностями, нередко искажающими смысл правовых пред-
писаний. Особенно часто с такими фактами прокуроры встречаются в
процессе осуществления прокурорского надзора за законностью актов,
принимаемых (издаваемых) органами представительной (законодатель-
ной) и исполнительной власти субъектов РФ, а также местного само-
управления. Уже это обстоятельство обязывает прокуроров держать на-
званный участок деятельности в поле зрения и систематически
проводить проверки законности актов.

Прокуроры в одном случав принимают меры к отмене незаконных актов

или их отдельных предписаний либо к приведению их в соответствие с зако-
ном, внося протесты или обращаясь с заявлениями в суды; в другом случае
вносят в законодательные (представительные) органы и в органы, обладаю-

379

щие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, до-
полнении, отмене или принятии законов и иных нормативных актов.

Формы участия прокуроров в правотворческой деятельности весьма

многообразны. Кратко рассмотрим основные из этих форм.

Участие прокурора в подготовке проектов нормативных актов.
Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов федерации и муни-
ципальных образований (районов, городов) порою привлекаются по ре-
шениям или поручениям представительных (законодательных) органов к
подготовке проектов законов и других нормативных актов. Работники
Генеральной прокуратуры принимали наряду с другими органами учас-
тие в разработке Закона о прокуратуре. Аналогичная работа проводится
прокуратурами субъектов федерации и муниципальных образований по
просьбе представительных (законодательных) органов.

По просьбам (предложениям) Президента и Правительства РФ, испол-

нительных органов власти субъектов РФ и муниципального уровней про-
куроры участвуют нередко совместно с другими правоохранительными
органами, иными органами в разработке отдельных наиболее важных
нормативных актов, федеральных и региональных программ, направлен-
ных на укрепление законности и правопорядка, борьбу с преступностью,
в особенности организованной.

К разработке таких документов и экспертизе проектов актов, как пра-

вило, привлекается широкий круг прокурорских работников и следовате-
лей. Помимо прокуроров — руководителей прокуратур, эта работа в
Генеральной прокуратуре координируется отделом по работе с законо-
проектами, который непосредственно контактирует с палатами Феде-
рального Собрания, а в республиканских, областных равных им прокура-
турах — прокурорскими работниками, ответственными за поддержание
связей с представительными, исполнительными органами. В ряде проку-
ратур республик и других субъектов федерации по распоряжению проку-
роров созданы группы по законотворческой работе из числа наиболее
опытных и грамотных работников. Создание подобных групп в основном
диктуется тем, что многие представительные органы субъектов федера-
ции не обладают достаточным опытом законотворческой работы. В ходе
международного сотрудничества Международно-правовое управление
Генеральной прокуратуры РФ участвует в разработке соответствующих
международно-правовых документов (актов).

Закон не запрещает прокурорам разрабатывать проекты законов, дру-

гих нормативных актов и по собственной инициативе. Сказанное касается
и проектов программ, направленных на укрепление законности, правопо-

380

рядка и борьбу с правонарушениями. Однако при этом прокурорам не
должно изменять чувство меры, поскольку прокуратура, в первую оче-
редь, — орган надзорный, и поэтому, прокуроры в основном, должны за-
ниматься надзорной деятельностью. Правотворческая деятельность для
прокуратуры не главная, хотя и важная по своему значению.

Проведение прокурорами правовой экспертизы проектов законов,
иных нормативных актов. В силу сложившейся практики и по взаимной
договоренности с прокурорами Государственная Дума Федерального Со-
брания РФ, представительные (законодательные) органы субъектов феде-
рации и органы местного самоуправления направляют в органы прокура-
туры проекты наиболее важных законов, других актов для изучения и
дачи заключения на предмет их соответствия российскому законодатель-
ству. Что касается органов исполнительной власти всех уровней, то они
также, хотя и реже, направляют проекты нормативных решений и поста-
новлений в органы прокуратуры.

Тщательное изучение прокурорами проектов нормативных актов, их

оценка с точки зрения соответствия актам более высокой юридической
силы и подготовка письменных мотивированных заключений по каждому
акту нередко предупреждают принятие актов, противоречащих действу-
ющему законодательству. Прокуроры имеют возможность предложить
более совершенную редакцию отдельных статей акта, внести соответст-
вующие дополнения в виде новых статей или пунктов, указать на непол-
ноту регулирования актом общественных отношений и высказаться о
возможных негативных последствиях в случае, если акт будет принят в
представленном виде. Более того, прокурор может выразить мнение о не-
возможности принятия акта ввиду явного несовершенства.

В отдельных случаях прокурор вообще может высказаться о нецелесо-

образности принятия акта, например, когда общественные отношения в
рассматриваемой сфере достаточно обстоятельно урегулированы ранее
принятым актом или когда принятие акта, в силу противоречия его дейст-
вующему законодательству, приведет к нарушениям прав и свобод граж-
дан и другим негативным последствиям.

Обычно в изучении проектов нормативных актов и даче заключений по

поручению прокурора участвует несколько оперативных работников либо
группа по законотворческой работе, если она создана. Генеральная проку-
ратура помимо прокурорско-следственных работников к этой работе не-
Редко привлекает и профессорско-преподавательский состав НИИ проблем
Укрепления законности и правопорядка, а также институтов повышения

381

квалификации. Это позволяет избегать субъективизма в оценке проектов
актов и подготавливать более объективные заключения.

В случае необходимости прокуроры с проектами актов могут ознакам-

ливаться непосредственно в органах представительной и исполнительной
власти, высказывать свое мнение относительно их законности, а также, в
определенной мере, — полноты регулирования общественных отноше-
ний, грамматической и стилистической отработанности проектов. Проку-
роры порою, как по собственной инициативе, так и по просьбе депутатов,
иных разработчиков, участвуют вместе с авторами проектов в их обсуж-
дении. Нередко депутаты и разработчики проектов актов в процессе зако-
нотворческой работы обращаются к прокурорам за консультациями по
правовым вопросам. Дача таких консультаций — также одна из форм
участия прокурора в правотворческой деятельности, способствующая
подготовке и принятию основанных на законодательстве актов.

Участие прокурора в обсуждении проектов законов и других
нормативных актов на заседаниях представительных и исполни-
тельных органов. Согласно ст. 7 Закона о прокуратуре Генеральный
прокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуроры,
прокуроры субъектов федерации, городов, районов, приравненные к
ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры
вправе присутствовать на заседаниях законодательных (представитель-
ных) органов, их палат, комитетов и комиссий, а также на заседаниях
исполнительных органов, в том числе и при обсуждении проектов зако-
нов и подзаконных актов, их принятии. При обсуждении проектов,
в особенности нормативных актов, рассчитанных на длительное приме-
нение и распространяющих свое действие на всех или на многих граж-
дан, проживающих в границах соответствующей административно-
территориальной единицы, прокурор высказывает свои замечания и
мнение о законности принимаемого акта.

Если усматриваются какие-либо противоречия действующему законо-

дательству иные дефекты проекта акта, на это обращается внимание
представительного органа, президента, главы администрации, губернато-
ра, председателя правительства, называется конкретный закон, который
нарушен, напоминается о вредных последствиях, которые могут насту-
пить, и объясняется, что в случае принятия акта в таком виде на него бу-
дет принесен протест.

Давая правовую оценку проектам актов с точки зрения их соответст-

вия действующему законодательству, внося предложения, направлен-
382

ные на совершенствование проектов актов, прокурор, с одной стороны,

предупреждает принятие (издание) правовых актов, противоречащих
законам; с другой стороны, способствует принятию более совершенных
актов. Участие прокуроров в заседаниях представительных и исполни-
тельных органов позволяет им, кроме того, быть в курсе законотворчес-
кой практики, обсуждаемых вопросов, оказывать правовую помощь
депутатам. Учитывая это, Генеральный прокурор РФ обязывает проку-
роров активно использовать предоставленное им право участия в засе-
даниях представительных органов, администрации, правительства в це-
лях предупреждения принятия (издания) актов, не соответствующих
законам.

Понятно, что прокуроры не имеют возможности присутствовать на

всех заседаниях представительных и исполнительных органов при об-
суждении проектов актов и их принятии. В случаях, когда имеется при-
глашение (просьба) руководителей названных органов принять участие в
заседании или имеются сведения о возможном принятии акта, противоре-
чащего закону, а также при обсуждении и принятии конституций и уста-
вов субъектов федерации и муниципальных образований и других наибо-
лее важных актов, прокурорам необходимо принимать участие в
заседаниях представительных и исполнительных органов.

Участие прокурора в рассмотрении представительными и испол-
нительными органами внесенных им протестов на незаконные пра-
вовые акты. Закон о прокуратуре (ст. 7) наделил прокуроров, их замес-
тителей и по их поручению других прокуроров правом участия в
рассмотрении внесенных ими протестов и представлений органами пред-
ставительной и исполнительной власти, а также представительными ис-
полнительными органами муниципальных образований. Это право доста-
точно широко используется прокурорами всех уровней. Прокуроры
имеют возможность выступить в обоснование внесения акта прокурор-
ского надзора (реагирования) со ссылками на соответствующие законы,
убедить депутатов и других лиц в незаконности, в частности, принятого
ими акта или части его, напомнить о вредных последствиях, которые на-
ступили или могут наступить при исполнении незаконных предписаний.
Как правило, депутаты и руководители исполнительных органов прислу-
шиваются к мнению прокуроров и принимают решения, направленные на
устранение несовершенства актов. Эта деятельность прокуроров также
способствует совершенствованию законодательства и, следовательно, ук-
реплению законности и правопорядка.

383

Внесение прокурорами предложений в органы представительной (зако-
нодательной) власти, представительные и исполнительные органы муни-
ципальных образований и в органы, обладающие правом законодательной
инициативы, о принятии новых актов, об отмене действующих актов или о
внесении в них дополнений и изменений (поправок). К сожалению. Кон-
ституция Российской Федерации не наделила Генерального прокурора и
других прокуроров-руководителей прокуратур правом законодательной
инициативы. Однако Закон о прокуратуре (ст. 9) дает право прокурорам
вносить предложения в представительные (законодательные) органы и ор-
ганы, обладающие правом законодательной инициативы, об изменении,
отмене или принятии новых законов, иных нормативных актов. Органы,
наделенные правом законодательной инициативы, перечислены в ст. 104
Конституции РФ, в соответствующих статьях конституций и уставов
субъектов федерации.

В зависимости от того, в ведении какого представительного органа

находится принятие законов, иных нормативных актов, регулирующих те
или иные общественные отношения, прокуроры либо непосредственно
выходят с соответствующими законодательными предложениями в пред-
ставительный орган, либо действуют через вышестоящего прокурора, на-
правляя ему проекты актов или их статей (поправок) и другие материалы.
С законодательными предложениями прокуроры обращаются также и в
органы, обладающие правом законодательной инициативы.

Прокуроры могли бы более весомо влиять на законотворческий про-

цесс, если бы обладали правом законодательной инициативы. В связи с
этим в ст. 104 Конституции Российской Федерации следовало бы, на наш
взгляд, внести соответствующее дополнение, включив в перечень орга-
нов, обладающих правом законодательной инициативы, Генеральную
прокуратуру РФ. Хотя и сейчас закон позволяет прокурорам активно уча-
ствовать в правотворческой деятельности, способствуя тем самым совер-
шенствованию российского законодательства.

Участие следователей и прокуроров
в предупредительно-профилактической работе

В работе по предупреждению правонарушений участвуют многие го-

сударственные органы, общественные организации, а также граждане.
Деятельность каждого органа либо организации, занимающихся преду-
преждением правонарушений, отличается в зависимости от возложенных

384

на них задач. Например, для правоохранительных органов одной из ос_ч новных является профилактическая функция.

Вся многогранная деятельность российских прокуроров и следовате_ч

лей носит ярко выраженный предупредительный характер. Выявляя и ус_ч траняя нарушения законов, принимая меры к привлечению к ответствен,,
ности виновных лиц и совершая иные, предусмотренные законо]ц
действия, прокуроры и следователи способствуют тем самым предупреж^
дению правонарушений. Уровень предупредительной работы зависит о^
того, насколько профессионально прокуроры и следователи выполняю>
свои обязанности.

В связи со сложной криминогенной обстановкой в стране предупреди

тельно-профилактическая работа следователей и прокуроров в перву^
очередь должна быть направлена на предупреждение преступлений. Пре_ч дупреждение преступности — одна из программных задач государству
Предупреждение преступлений заключается в воздействии, во-первых, н^
причины и условия, определяющие преступность в целом в стране, во_ч вторых, на причины и условия, способствующие совершению отдельны^
видов преступлений.

В криминологической литературе по уровню предупреждения пре_ч

ступности различаются общесоциальные и специально-криминоло_ч гические меры.

К общесоциальным мерам предупреждения относится комплек^,
экономических, социальных и культурно-воспитательных преобразовав
ний. К специально-криминологическим — меры, специально направ_ч ленные на выявление, устранение или нейтрализацию негативны^
обстоятельств, обуславливающих совершение преступлений. Преду_ч предительная деятельность следователя — одно из важных направле_ч ний социально-криминологического предупреждения преступности
Задачи предупредительной деятельности следователя определен^,
уголовно-процессуальным законодательством, которое, в частностц_! устанавливает при производстве по уголовному делу выявлять обстоя_ч тельства, способствующие совершению преступления и вносить пред_ч ставления о принятии мер по их устранению.

Профилактическое направление в деятельности прокурора и следовате_ч

ля включает: предотвращение и пресечение преступной деятельности; вы_ч явление обстоятельств, способствующих совершению преступления; при_ч нятие мер к их устранению.

Обстоятельства, способствующие совершению преступления, отно_ч сятся к обстоятельствам, подлежащим доказыванию по каждому уголоь_ч

13 Прокурорский надзор -^^5

ному делу. В законе нет перечня таких обстоятельств. Они конкретны для

каждого уголовного дела.

В криминологии причины конкретного преступления принято рассма-

тривать как совокупность или комплекс взаимодействующих обстоя-
тельств, способствующих совершению преступлений. Под условиями,
способствующими совершению преступлений, понимаются обстоятель-
ства, которые облегчили возникновение преступного намерения, совер-
шение преступного действия и достижение преступного результата.

По каждому уголовному делу следователем должны быть установлены

(в числе других) обстоятельства, характеризующие причины преступле-
ния и условия, способствующие его совершению. К обстоятельствам,
обусловившим совершение преступления и подлежащих установлению
следователем, относятся:
•I» обстоятельства, которые характеризуют антиобщественные взгляды,

привычки в сознании лица, совершившего преступление;

<* внешние обстоятельства, сформировавшие эти антиобщественные

взгляды, привычки в сознании лица;

* обстоятельства, характеризующие жизненные ситуации, которые во

взаимодействии с позицией личности вызвали преступные действия;

•I* обстоятельства, облегчившие возникновение преступного действия и
достижение преступного результата.

Меры, направленные на устранение обстоятельств, способствовав-

ших совершению преступления, следует принимать тогда, когда эти об-
стоятельства установлены достоверно. После установления всей сово-
купности этих обстоятельств следователь решает вопрос о внесении
представления.

Решение следователя об устранении обстоятельств, способствовавших

совершению преступления, является по своему характеру властным и озна-
чает, что соответствующие лица обязаны выполнить предписание следова-
теля об их устранении.

Как и любой процессуальный акт, представление об устранении об-

стоятельств, способствовавших совершению преступления, должно быть
четко оформлено, содержать необходимые реквизиты и отвечать требо-
ваниям, предъявляемым к его форме.

Следователь должен адресовать свое представление об устранении об-

стоятельств, способствовавших совершению преступления, тем учрежде-
ниям и должностным лицам, которые могут принять реальные меры для
устранения указанных обстоятельств.
386

Следователь обязан не только реагировать на обстоятельства, способст-

вовавшие совершению преступления, путем внесения представления, но и
осуществлять контроль за их реализацией.

Следователи проводят профилактическую работу и за пределами до-

судебного производства. Сюда относятся выступления по материалам
конкретных уголовных дел, а также по результатам обобщений по уго-
ловным делам в печати, по радио, телевидению и в коллективах; чтение
лекций по правовой тематике. Правильное сочетание процессуальных и
непроцессуальных мер позитивно влияет на уровень преступности.

В соответствии с уголовно-процессуальным законодательством про-

курор обязан проверять, все ли обстоятельства, способствовавшие совер-
шению преступления, были выявлены следователем и достаточны ли ме-
ры, принятые им к устранению этих обстоятельств.

Задачи предупреждения преступления и повышения уровня профилак-

тической работы прокурор решает при осуществлении своей деятельнос-
ти и по другим направлениям.

Первоочередные задачи прокурора в борьбе с преступностью и ее

предупреждением определены приказом Генерального прокурора РФ от
26 июня 1997 г. № 34 «Об организации работы органов прокуратуры по
борьбе с преступностью». Пресечение и предупреждение организован-
ной преступности являются основными направлениями деятельности ор-
ганов прокуратуры в борьбе с преступностью. Особое внимание прокуро-
рам предписано обращать на безусловное выполнение законов,
направленных на предупреждение преступности среди несовершеннолет-
них и прежде всего ее организованных форм.

Место прокурора в системе субъектов предупреждения преступности

определяется возложенной на него законом о прокуратуре функцией над-
зора за исполнением действующих на территории РФ законов и иными
установленными федеральными законами функциями.

Успех профилактической деятельности во многом зависит от того, на-

сколько она опирается на знание фактического состояния преступности,
обстоятельств, способствующих совершению преступлений.

Для организации профилактической работы следует располагать пол-

ными сведениями: о состоянии и динамике преступности; о территориях
и объектах, где совершается наибольшее количество правонарушений и
наиболее опасных видов преступлений; о факторах (экономических, со-
циальных и других), влияющих на состояние преступности.

Для изучения преступности прокурорами используются различные

методы исследования, выработанные наукой криминологией, в частности:
в- . ' 387

*!* анализ статистических данных о преступности (статистический ана-

лиз преступности);

*»• обобщение данных об обстоятельствах, способствовавших соверше-

нию преступлений, содержащихся в материалах уголовных, граждан-
ских и арбитражных дел, материалах прокурорского надзора и других
документах;

«> опрос общественного мнения и наблюдение.

Генеральный прокурор РФ обязывает прокуроров проводить анализ

состояния преступности, условий и причин, способствующих ей, не реже

двух раз в год.

Осуществляя надзор за исполнением законов федеральными министер-

ствами и ведомствами, представительными (законодательными) и испол-
нительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления,
органами военного управления, органами контроля и должностными лица-
ми, прокурор выявляет уже совершенные, иногда скрытые от учета пре-
ступления; выявляет правонарушения, которые могли перерасти в преступ-
ления; устанавливает обстоятельства, способствующие совершению этих

нарушений.

Осуществляя надзор на этом направлении, прокурор обращает также
внимание на следующие обстоятельства: соответствует ли профилактиче-
ская деятельность органа требованиям закона; как должностные лица ор-
гана реализуют предоставленные им законом полномочия.

В указанном приказе Генерального прокурора РФ прокурорам предпи-

сывается, осуществляя надзор за исполнением законов, направленных на
борьбу с преступностью, федеральными министерствами и ведомствами,
представительными (законодательными) и исполнительными органами
субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного
управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за со-
ответствием законам издаваемых ими правовых актов:
•I» особое внимание обращать на предупреждение пьянства, наркомании,
бродяжничества, рецидивной преступности, нарушений порядка при-
обретения и использования оружия, безнадзорности несовершенно-
летних и своевременную передачу в правоохранительные органы ма-
териалов о преступлениях;

<�« вносить предложения по укреплению правопорядка в представитель-
ные (законодательные), исполнительные органы и органы местного
самоуправления, коммерческие и некоммерческие организации. При
необходимости приглашать их руководителей на заседания коллегий
388

и оперативных совещаний, посвященных обсуждению проблем борь-

бы с преступностью;

*** участвовать, как правило, в рассмотрении коллегиальными органами
представлений, протестов и информации. В случае неисполнения тре-
бований прокурора привлекать виновных к установленной законом
ответственности, в том числе к административной, а при наличии ос-
нований и к уголовной.

При осуществлении надзора за исполнением законов и законностью

правовых актов, проведении проверок соблюдения финансового, банков-
ского, валютного, налогового, таможенного и трудового законодательства
прокурорам необходимо обращать внимание на выявление и предупреж-
дение уголовно наказуемых правонарушений. Установив признаки соста-
ва преступления в противоправном деянии, прокурор обязан возбудить
уголовное дело и организовать его расследование, а в случаях направле-
ния материалов для проверки осуществлять надзор за законностью при-
нимаемых по ним решений.

Важное предупредительное значение имеет участие прокурора в рас-

смотрении дел судами. Осуществляя уголовное преследование в суде,
прокурор участвует в исследовании доказательств, принимает меры к вы-
явлению обстоятельств, способствующих совершению преступлений,
принимая участие в прениях сторон, прокурор дает общественную оценку
содеянного, анализирует обстоятельства, способствовавшие его соверше-
нию, что играет значительную роль в повышении воспитательно-
профилактического воздействия судебного процесса.

Используемые прокурором формы и методы надзора за исполнением

законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказа-
ние и назначенные судом меры принудительного характера, администра-
циями мест содержания задержанных и заключенных под стражу имеют
предупредительное значение в борьбе с рецидивной преступностью. Зна-
чимость профилактической работы на данном направлении определяется
ее конечным результатом: чтобы лицо после освобождения стало полно-
правным членом общества.

При решении задач предупреждения преступности средствами проку-

рорского надзора должно обеспечиваться взаимодействие всех направле-
ний надзорной деятельности, а меры прокурорского реагирования приме-
няться комплексно и целенаправленно.

Повышению эффективности профилактической работы будут способ-

ствовать такие меры прокурорского реагирования, которые прежде всего

389

направлены на устранение нарушений закона и обстоятельств, способст-
вующих их совершению. К таким формам прокурорского реагирования
относятся те, которые обеспечивают:

«I* привлечение к уголовной ответственности лиц, совершивших обще-

ственно опасные деяния;

* разрешение вопроса об обязательной дисциплинарной ответственнос-

ти должностных лиц, виновных в нарушениях закона;
•I» возмещение материального ущерба, причиненного работниками при

исполнении своих служебных обязанностей;

«I» отмену незаконных правовых актов или приведение актов в соответ-
ствие с требованиями закона.

Для достижения этих целей прокурор, исходя из каждого конкретно-

го случая, выносит постановление о возбуждении уголовного дела или
производства об административном правонарушении; приносит протест
на противоречащий закону правовой акт либо обращается в суд в по-
рядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ;
вносит представление об устранении нарушений закона в орган или
должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные на-
рушения закона; направляет информацию в органы законодательной
или исполнительной власти и принимает иные меры с учетом характера
нарушения закона.

Важным средством в повышении эффективности профилактической

работы является использование материалов прокурорских проверок при
внесении прокурорами предложений в комплексные планы по борьбе с
преступностью и укреплению законности, планирование совместных ме-
роприятий правоохранительных органов, доведение результатов проверок
с использованием средств массовой информации до общественности, со-
общение о результатах проверок на сессиях (заседаниях) представитель-
ных (законодательных) органов власти и т.д.

Для успешного осуществления предупредительной деятельности про-

курора важную роль играет координация деятельности правоохранитель-
ных органов в борьбе с преступностью (лекция № 6).

3. Перечислите основные формы участия прокуроров в правотворчес-

кой деятельности.

4. Как организуют работу прокуроры по предупреждению правонару-

шений и в особенности преступлений?

5. Назовите основные формы пропаганды законов прокурорами и сле-

дователями.

Задание

Изучите или используйте источники 13, 17, 50, 56, 89, 99, 100, 103,

119, 121, 126, 133, 134, 136, 137, 140, 157, приведенные в Приложении IV.'

Контрольные вопросы

1. Какие категории дел расследуются следователями прокуратуры?

2. Назовите основные направления международного сотрудничества
органов прокуратуры.

390

391

ЛЕКЦИЯ 22 ^ц

I

Повышение эффективности прокурорского надзора ***
за исполнением законов и других направлений
деятельности прокуратуры

Понятие эффективности прокурорского надзора

за исполнением законов, а также иных
направлений деятельности прокуратуры

Речь должна идти о повышении эффективности всех отраслей, участ-

ков деятельности и всей многогранной деятельности прокуратуры. Толь-
ко так можно добиться положительных позитивных результатов в плане
укрепления законности и правопорядка. Однако руководствуясь сугубо
учебными задачами, и в целях лучшего усвоения материала рассмотрим
этот вопрос применительно к прокурорскому надзору за исполнением за-
конов.

Прокурорский надзор за исполнением законов — это целенаправ-

ленная, полезная, преобразующая, общественно необходимая государ-
ственная деятельность, результатом которой является наступление оп-
ределенных положительных результатов — устранение нарушений
законов, реальное укрепление законности. Государство, общество заин-
тересованы в том, чтобы прокурорский надзор был высокоэффектив-
ным. Эффективность — основная оценочная категория прокурорского
надзора за исполнением законов, равно и всей деятельности прокурату-
ры. Оценочной категорией прокурорского надзора является также ка-
чество.

На основе общей теории эффективности, опираясь на философскую

категорию «качество», можно сформулировать соответствующие опреде-
ления.

Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов
— это соотношение поставленных перед ним целей и результатов
их достижения. Результаты выражаются в реально достигнутом уров-
не состояния законности.

392

Под качеством прокурорского надзора понимается совокупность
свойств или состояний, его характеризующих и позволяющих су-
дить о его достоинствах или недостатках.

Так, прокурорскую проверку исполнения налогового законодательства

можно считать качественной, если в ходе ее проведения выявлены все
допущенные нарушения законов, установлены обстоятельства, способст-
вующие нарушениям, и виновные лица. Она может считаться эффектив-
ной, если результатом ее проведения явится в дальнейшем снижение на-
рушений налогового законодательства, т.е. наступление положительного
результата.

Среди ученых и практических работников установилось понимание

эффективности как степени фактического достижения какой-либо зара-
нее поставленной положительной цели или нескольких целей при опти-
мальных затратах сил и средств. Иными словами, понятие термина «эф-
фективность» связано с действиями, приводящими к нужным
результатам. Применительно к прокурорскому надзору за исполнением
законов органами, осуществляющими дознание и предварительное
следствие, нужный результат может выражаться в уменьшении числа
процессуальных нарушений, допускаемых дознавателями и следовате-
лями, в повышении раскрываемости преступлений, в улучшении каче-
ства следствия, что может свидетельствовать о повышении эффективно-
сти этой деятельности прокуратуры. Что касается, к примеру, участия
прокуроров в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах при рас-
смотрении заявлений, исков, заявленных прокурорами, то нужный ре-
зультат может, в частности, выражаться в увеличении процента заявле-
ний и исков, удовлетворенных судами.

По степени значимости цели прокурорского надзора за исполнением

[законов подразделяются на более высокий и более низкий уровни. В ка-
честве цели первого уровня может выступать выявление нарушений зако-
нов, установление обстоятельств, способствующих нарушениям, и лиц,
иарушивших законы. Целью второго уровня может быть принятие проку-
рором мер по фактическому устранению нарушений этих законов, спо-
"обствующих им обстоятельств и привлечению к ответственности винов-
ных лиц. Высшим уровнем целей (высшей целью) является укрепление
законности или результативность. Могут быть сформулированы и другие
цели прокурорского надзора. Выполнение целей первых двух уровней
'лужит средством достижения высшей цели.

Следует иметь в виду, что «вклад» в укрепление законности вносят

кже иные отрасли и участки деятельности прокуратуры, многие дру-

393

гие органы, в особенности правоохранительные и контролирующие.
Однако активно осуществляемый наступательный прокурорский надзор
способствует активизации и совершенствованию деятельности назван-
ных органов, что, в свою очередь, положительно сказывается на состоя-
нии законности.

Стоящие перед прокурорским надзором цели (задачи) могут быть вы-

полнены полностью или частично. На практике они обычно выполняются
частично, в результате остается неполностью выполненной цель высшего
уровня. Это нередко является следствием того, что ставятся нереальные
цели — без учета имеющихся в наличии сил и средств.

Цели должны быть реальными. Но и реальные цели могут быть не реа-

лизованы, если не принимаются активные меры к их достижению. Однако
во всех случаях прокурорские работники должны нацеливаться на высоко-
производительную работу.

Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов зави-

сит, таким образом, от того, достигнуты ли поставленные перед ним цели,
т.е. от степени достижения целей. Чем выше степень достижения цели,
тем выше эффективность. Уменьшение числа правонарушений по срав-
нению с предыдущим периодом может свидетельствовать о повышении
эффективности прокурорского надзора за исполнением законов.

Категория «эффективность» применима также к проверке исполнения

законов, к акту прокурорского реагирования (надзора) к другим надзор-
ным действиям. От эффективности каждой проверки и акта реагирования
в определенной мере зависит эффективность прокурорского надзора за
исполнением законов. Поэтому следует стремиться к тому, чтобы все
надзорные, иные действия прокурора, входящие в круг его полномочий,
были максимально эффективны.

Методика определения эффективности
прокурорского надзора за исполнением законов

В данном случае имеются в виду методика измерения и оценка эффек-

тивности прокурорского надзора за исполнением законов. Как в теорети-
ческом, так и в практическом планах, определение эффективности проку-
рорского надзора является наиболее сложной проблемой. Между тем
объективная оценка эффективности служит средством совершенствова-
ния прокурорского надзора за исполнением законов, как и всей иной дея-
тельности прокуратуры. Эффективность прокурорского надзора за ис-

394

полнением законов может быть определена с помощью критериев оценки
и показателей измерения эффективности.

Показатели позволяют производить измерение эффективности, а кри-

терии — оценивать ее. Критерий — это такой измеритель (признак), ко-
торый показывает, чему должен соответствовать прокурорский надзор,
каким он должен быть. Он отражает предельно допустимый результат де-
ятельности прокурора. Для оценки достижений каждой из целей приме-
няется свой критерий. Такими критериями являются:
«I» своевременность и полнота выявления нарушений законов, обстоя-
тельств, им способствующих, и установление лиц, нарушивших за-
коны;

•3* своевременность, полнота, адекватность и реальность реагирования

на выявленные нарушения законов, обстоятельства, способствую-
щие им;

•3* реальное, фактическое восстановление прав, свобод и законных инте-

ресов физических и юридических лиц, государства;
*5* реальное укрепление законности.

В качестве непосредственных измерителей эффективности выступают

показатели, выражающиеся в конкретных цифрах. Показатели делятся на
количественные (количество проведенных прокурорских проверок, в том
числе и совместно или одновременно с другими органами, общее количе-
ство выявленных нарушений законов, количество внесенных актов про-
курорского реагирования, количество возбужденных уголовных дел, ко-
личество лиц, привлеченных к ответственности и т.д.); качественные
(полнота выявления нарушений законов и обстоятельств, способствую-
щих им, реальное устранение нарушений законов и способствующих им
обстоятельств, реальное восстановление нарушенных прав, свобод и за-
конных интересов физических и юридических лиц, реальное возмещение
вреда, причиненного правонарушителями, и т.д.), и результативности
(количество совершенных правонарушений, в том числе и преступлений
за определенный период времени — квартал, полугодие, год, суммарные
вредные последствия совершенных правонарушений и другие). Показате-
ли результативности позволяют видеть наступившие изменения в состоя-
нии законности, т.е. больше или меньше стало правонарушений по срав-
нению с предшествующим периодом.

Сущность определения эффективности прокурорских проверок и ак-

тов прокурорского реагирования (надзора) состоит в сопоставлении по-
ставленных перед ними целей с достигнутыми в ходе их проведения (вы-

395

полнения) результатами. В качестве основной при определении эффек-
тивности проверки выступает первая цель, а акта реагирования — вторая
цель прокурорского надзора за исполнением законов.

Сущность определения эффективности прокурорского надзора за ис-

полнением законов состоит в сопоставлении (сравнении) фактически до-
стигнутых в оцениваемый период результатов с намечаемыми на этот пе-
риод целями и с достигнутыми в предшествующем периоде результатами.
Определять эффективность удобнее с помощью так называемой сопоста-
вительной таблицы контрольных показателей прокурорского надзора за
исполнением законов. В нее могут быть включены следующие контрольные
показатели:

•5» количество проведенных прокурорских проверок;

* количество выявленных и зарегистрированных нарушений законов;
•> суммарные вредные последствия в виде, например, сумм причинен-
ного материального ущерба, количества погибших лиц, а также лиц,
получивших телесные повреждения, в том числе производственные
травмы, количества погибших от рук браконьеров диких животных
и т.д.;

«I» количество внесенных актов прокурорского реагирования, количе-

ство проведенных аналитических мероприятий и др.
Уменьшение числа контрольных показателей упрощает процесс опре-
деления эффективности, но занижает точность.

Таблица позволяет наглядно видеть основные результаты деятельнос-

ти прокурора предшествующего периода, которые берутся за 100% (ис-
ходный пункт), результаты минувшего оцениваемого периода (фактичес-
ки достигнутые) и цели, которые намечалось достигнуть. Их заполнение
относительно несложно, если в прокуратуре хорошо налажен учет вы-
полненной надзорной работы и совершенных в регионе преступлений.
Данные сопоставительной таблицы без особых затруднений могут вво-
диться в компьютер, что упрощает процесс определения эффективности.
При этом принимаются во внимание не все правонарушения, а только те
из них, которые нарушают права, свободы и законные интересы граждан,
предприятий, организаций и государства в целом. Может быть определе-
на эффективность прокурорского надзора за исполнением конкретного
закона или группы законов, регулирующих однородные общественные
отношения, эффективность прокурорского надзора за исполнением зако-
нов на конкретном объекте (предприятии, организации, учреждении), в
регионе (городе, районе, области) и в целом по стране.
396

Эффективность прокурорской проверки может быть определена про-

ведением контрольной проверки; акта прокурорского реагирования (над-
зора) — проверкой результативности акта реагирования или фактическо-
го устранения нарушений закона Эффективность прокурорского надзора
за исполнением законов на конкретном объекте может быть определена
также путем проведения повторной проверки. Определяя эффективность
проверок и актов прокурорского реагирования, прокуроры устанавливают
тем самым качество прокурорского надзора за исполнением законов, ибо
при этом используются только качественные показатели.

В зависимости от достигнутых конечных результатов, т.е. реального

состояния законности, прокурорский надзор за исполнением законов мо-
жет быть оценен как высокоэффективный, эффективный, малоэффек-
тивный, неэффективный..

Направления повышения эффективности
прокурорского надзора за исполнением законов

Магистральное направление повышения эффективности прокурорско-

го надзора за исполнением законов — это повседневное, постоянное со-
вершенствование его качественных характеристик на всех стадиях над-
зорного процесса, и в особенности совершенствование всех элементов
организации работы прокуратуры.

Необходимо обеспечить комплексный подход в борьбе с правонару-

шениями, но в первую очередь — с преступлениями. Применительно к
прокурорскому надзору за исполнением законов комплексный подход
может означать:
»«• комплексное, целенаправленное и активное применение прокурором

всех предоставленных в его распоряжение правовых средств;

••• координацию надзора в рассматриваемой сфере с другими отрасля-
ми прокурорского надзора и всеми участниками деятельности про-
куратуры;

•?• тесное увязывание надзорной работы с профилактической деятельно-

стью;

•I» постоянное и тесное взаимодействие прокуроров с органами предста-

вительной, исполнительной власти, правоохранительными, контроли-
рующими и другими органами, а также с общественными формирова-
ниями по вопросам укрепления законности;

*3> увязывание надзорных мероприятий с важнейшими социально-

экономическими, иными задачами, решаемыми в регионе (районе, го-
роде, области).

397

Достижению комплексного подхода могут также способствовать:
•«• тесное увязывание надзорной деятельности с предварительным
следствием по уголовным делам — в частности, проведение проку-
рорских проверок одновременно с производством предварительного
следствия;

*1* проведение совместных проверок с органами контроля и иными орга-

нами;

* активная реализация прокурором права поручения проведения прове-

рок правоохранительным, контролирующим и другим органам.

Речь идет о создании единого, четко скоординированного фронта

борьбы с правонарушениями.

Повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением

законов связано с совершенствованием управления (руководства) над-
зорной деятельностью со стороны вышестоящих прокуратур. Оно может
идти по следующим направлениям:

* своевременное, оперативное корректирование надзорной деятельнос-

ти, нацеливание ее на решение главных, ключевых задач укрепления
законности, предупреждение правонарушений;

•I» улучшение анализа надзорной деятельности и своевременное доведе-

ние результатов анализа до нижестоящих прокуроров;
*!• своевременное принятие мер к устранению ошибок и упущений в ра-
боте, допускаемых нижестоящими прокурорами;
»»« улучшение методической помощи нижестоящим прокурорам;
*?« подготовка более совершенных методических пособий, разработок,

указаний, писем и обеспечение ими прокуроров;

*3» совершенствование деятельности по распространению положительно-
го опыта работы;

<�« совершенствование контроля за внедрением в практику работы но-
вейших достижений науки и практики, передовых методов и приемов
выявления и устранения правонарушений;

*1* развитие инициативы, самостоятельности и боевитости у нижестоя-

щих прокуроров: основные усилия должны направляться на оказание
действенной помощи прокурорам районов, городов, иным прокуро-
рам в организации ими на научной основе прокурорского надзора за
исполнением законов.

В плане повышения методического мастерства прокурорских работ-

ников низового звена хорошие результаты может дать проведение работ-
никами областных, равных им прокуратур показательных (учебных) про-
398

верок исполнения законов. Речь идет об обучении в условиях проведения

реальной проверки.

Следующее направление — совершенствование тактики и методики

в|ыявления нарушений законов и установления обстоятельств, им способ-
ствующих.

I В первую очередь, необходимо добиваться повышения качества про-

Курорских проверок, которое, все еще оставляет желать лучшего. Проку-
роры не всегда готовятся к проведению проверок: нередко они проводят-
ся поверхностно отдельные нарушения законов не выявляются, не
устанавливаются обстоятельства, способствующие нарушениям.

Недостатки эти, разумеется, должны быть устранены, что, вне со-

мнения, положительно скажется на качестве работы. И, говоря о каче-
стве, приведем рекомендации, которые, на наш взгляд, в свою очередь
будут способствовать успеху дела:

*3> комплексное применение прокурорами различных проверочных дей-

ствий;

*«* применение приемов и методов, в том числе и криминалистических;

•3> активное привлечение к проверкам специалистов;
«> проведение проверок совместно (одновременно) с другими правоо-
хранительными, контролирующими, иными органами;
«> проведение комплексных проверок (проверок исполнения несколь-
ких законов). Повышению качества проверок будет способствовать
совершенствование ныне действующих и разработка новых част-
ных методик их проведения.

Повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением

законов может способствовать совершенствование практики реагирова-
ния прокуроров на нарушения законов, которое может идти по следую-
щим направлениям:
«I» совершенствование порядка внесения актов прокурорского надзора,

активное применение всех правовых средств и актов реагирования;

»1* сочетание письменных и устных форм реагирования;
•?* повышение остроты прокурорского реагирования;
*> совершенствование структуры и повышение качества актов проку-
рорского реагирования;
•I* усиление контроля со стороны прокуроров за реализацией внесенных

актов реагирования;

•I» систематическое обобщение (анализ) практики реагирования;
*$* совершенствование профессиональных навыков прокуроров, чему мо-
гут способствовать все формы повышения квалификации прокуроров.

399

Повышению эффективности прокурорского надзора за исполнен»
законов может способствовать дальнейшее совершенствование действ}-
ющего законодательства, регулирующего организацию и деятельность
прокуратуры. Совершенствование всего законодательного массива Ро<|-
сии и, в частности, устранение пробелов в правовом регулировании тек
или иных общественных отношений, разночтений, дублирования, его ко-
дификация будут в конечном итоге способствовать повышению эффек-
тивности прокурорского надзора за исполнением законов.

Основные направления повышения эффективности Т
других отраслей и участков деятельности прокуратуры 1

Многие рекомендации, изложенные выше в части повышения эффек-

тивности надзора за исполнением законов, вполне применимы и к другим
отраслям, участкам деятельности прокуратуры. Иными словами, их реа-
лизация может способствовать повышению эффективности всей деятель-
ности российской прокуратуры.

Анализ работы органов прокуратуры, проводимый прокурорами раз-

личных уровней и научными работниками, свидетельствует: во всех без
исключения отраслях и на всех участках деятельности прокуратуры
имеются значительные неиспользованные резервы. Прокурорами и сле-
дователями допускаются упущения и недостатки в работе. Максимально
возможное использование этих резервов, устранение упущений и недо-
статков в работе уже само по себе будет способствовать повышению
эффективности всей законоохранной деятельности прокуратуры. Мож-
но предположить, что при этом улучшились бы многие показатели ра-
боты, касается ли это качества предварительного следствия, отраслей
прокурорского надзора, участия прокуроров в судах или иной деятель-
ности прокуратуры.

Имеется много других возможностей (направлений) совершенствова-

ния деятельности прокуратуры, повышения эффективности ее работы. В
наибольшей мере этому могли бы способствовать:

»3> совершенствование подготовки кадров для органов прокуратуры в

высших учебных заведениях — в учебных программах изучаемых
дисциплин более предметно должна отражаться специфика работы
прокурорско-следственных кадров;

<* улучшение работы по подбору и расстановке кадров в органах проку-
ратуры: назначение и перемещение кадров следовало бы производить

400

с учетом их профессиональных качеств, не забывая, конечно, о здоро-
вье и семейном положении;

совершенствование системы повышения квалификации прокурор-

ско-следственных кадров как по месту их работы, так и в региональ-
ных учебных центрах, в институтах повышения квалификации про-
куратуры;

улучшение обеспечения органов прокуратуры нормативными актами,

принимаемыми на федеральном и региональном уровнях, а также ме-
тодической и иной специальной литературой;

финансирование органов прокуратуры в объемах, позволяющих нор-

мально функционировать, создавая приемлемые жилищно-бытовые и
служебные условия для сотрудников, оснащая прокуратуры компью-
терной, криминалистической, иной техникой;

совершенствование научного обеспечения деятельности прокуратуры,

особенно в части уточнения ее функций, задач, определения приори-
тетных направлений деятельности, обоснования перспектив развития
на ближайший период времени и на отдаленную перспективу, воору-
жение прокуроров и следователей новыми, более рациональными ме-
тодами и формами работы;

совершенствование взаимодействия с органами представительной и

исполнительной власти, правоохранительными органами, органами
контроля, иными органами, с общественностью по вопросам укрепле-
ния законности и правопорядка;

совершенствование аналитической работы в органах прокуратуры как

одного из средств построения работы на научной основе, т.е. с учетом
состояния законности, возможностей прокуратуры и других органов
по ее укреплению: речь должна идти о совершенствовании как анали-
за состояния законности и правопорядка в регионах, так и анализа ра-
боты собственно прокуратуры;

реальное внедрение в жизнь принципов независимости прокуроров от

других государственных, иных органов при исполнении возложенных
на них обязанностей, равно и неотвратимости ответственности за со
вершенные правонарушения.

Контрольные вопросы

1. Что понимается под эффективностью прокурорского надзора за ис-

полнением законов? Сформулируйте соответствующее определение.

401

2. Что понимается под качеством прокурорского надзора за исполне-
нием законов?

3. Как может быть определена эффективность прокурорского надзфа

за исполнением законов, всей иной деятельности прокуратуры?

Задание

Изучите и используйте источники 17, 41, 90, 95, 105, 126, 129, 130,

136, 137,157, приведенные в Приложении IV.

ЧАСТЬ II

ПРАКТИКУМ ПО КУРСУ
«ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР»

402

ОРГАНИЗАЦИОННО-
МЕТОДИЧЕСКИЕ УКАЗАНИЯ
ПО ИЗУЧЕНИЮ КУРСА

Изучение курса «Прокурорский надзор» базируется на знании студен-

тами основ теории государства и права и осуществляется в тесной взаи-
мосвязи с такими правовыми науками, как государственное право, адми-
нистративное право, гражданское право, уголовное право, финансовое
право, уголовный, гражданский и арбитражный процессы и другими пра-
вовыми науками. В связи с этим прокурорский надзор изучается, как пра-
вило, на последнем, выпускном курсе, т.е. после прохождения студента-
ми всех перечисленных выше дисциплин.

При изучении дисциплины «Прокурорский надзор» базовыми норма-

тивными актами и учебными материалами являются:
<�• Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосо-
ванием 12.12.93 г.;

* Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от

17.01.92 г. №2202-1 (в редакции Федерального закона от 17.11.95 г.
№ 168-ФЗ, с изменениями и дополнениями, внесенными Федераль-
ным законом от 10.02.99 г. № 32-ФЗ);

* нормативные приказы Генерального прокурора Российской Федера-

ции (по указанию преподавателя);

* Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской

Федерации». М.: «Норма», 1996;

*> Учебник по прокурорскому надзору (по рекомендации преподавателя);

* Басков В.И, Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора: Учеб-
ник. М.: «Зерцало», 1991;

»3» Прокурорский надзор: Учебник. М.: Юрайт, 2002;

<�« Настоящий курс лекций и практикум;

* иные источники, рекомендуемые преподавателями.

Процесс обучения включает:

<�• аудиторные занятия с преподавателем (лекции, семинары, практичес-
кие занятия, деловые игры, другие активные формы обучения, в том
числе с использованием компьютеров);

404

»> выполнение контрольных работ;

*> групповые и индивидуальные консультации, собеседования, иные ви-

ды контроля;
*1» самостоятельную работу студентов.

Лекции носят в основном проблемный или обзорно-консультативный
характер и читаются, как правило, по всем разделам курса. Первая лекция
является установочной.

Семинары проводятся в учебных группах по наиболее узловым и слож-
ным темам с целью углубленного изучения студентами теоретических про-
блем курса и привития навыков научного анализа правовых явлений.

Практические занятия проходят в учебных группах по большинству
тем курса. На них отрабатывается умение провести юридический анализ
конкретных ситуаций, возникающих в практике работы органов прокура-
туры, принять основанные на законе решения, правильно подготовить ак-
ты прокурорского надзора (реагирования) и другие документы.

Деловые игры должны помочь студентам уяснить содержание деятель-
ности работников органов прокуратуры и других органов, способы раз-
решения проблемных ситуаций, приобрести первичные навыки работы в
роли прокуроров, иных работников прокуратуры.

Контрольные работы в форме подготовки актов прокурорского над-
зора (реагирования) на нарушения законов выполняются в целях приви-
тия студентам практических навыков в работе.

Консультации — одна из форм руководства работой студентов и ока-
зания им помощи в самостоятельном изучении учебного материала —
проходят регулярно и носят обычно индивидуальный характер. Группо-
вые консультации организуются в период подготовки к экзамену, перед
семинарами, практическими занятиями и деловыми играми.

К проведению занятий наряду с профессорско-преподавательским со-

ставом привлекаются известные ученые-юристы в области прокурорского
надзора и крупные специалисты — работники правоохранительных и иных
органов. Текущий контроль полученных студентами знаний включает:
<* индивидуальные (в отдельных случаях групповые) собеседования;
К* контрольные письменные работы;

И» выполнение программных заданий, в том числе и на базе компьютер-

ной техники.

Итоговым контролем является экзамен (или зачет), цель которого —

'верка теоретических знаний студентов и навыков применения этих
наний при решении ситуаций, возникающих в повседневной работе про-
ратуры.

405

Основная форма изучения дисциплины — самостоятельная работа
студентов с использованием рекомендованной литературы и норматив-
ных источников, методических указаний и консультаций на протяжении
всего периода изучения курса.

В случае интенсивной работы предусматривается досрочная сдача эк-

замена. Возможно также освобождение отдельных студентов от сдачи эк-
замена с выставлением высшего балла на основе рейтинговой оценки
знаний, умений и навыков, показанных в процессе обучения. Это стиму-
лирует добросовестную подготовку ко всем семинарским занятиям,
стремление получить высокие оценки на всех занятиях.

В процессе преподавания применяется комплекс традиционных и со-

временных интенсивных (активных) форм и методов обучения, в том
числе проблемный подход, метод разрешения конкретных микро- и
проблемных ситуаций, использование компьютерных программ.

Семинарские и практические занятия служат трибуной для дискус-

сий, обмена мнениями и анализа допускаемых на практике ошибок и
правонарушений. Успешному их проведению способствует тщательная
предварительная подготовка студентов.

Необходимо, в первую очередь, ознакомиться с заданием к семинар-

скому или практическому занятию, определить примерный объем работы
по подготовке к нему, выделить вопросы, упражнения и задачи, требующие
предварительной подготовки студентов, а также ознакомиться с перечнем
законодательных, иных актов, литературных источников, рекомендуемых
для изучения. Этот перечень может быть дополнен преподавателем. От-
дельные источники (с учетом изменений в законодательстве, принятия но-
вых правовых актов и выхода в свет новой литературы) могут быть исклю-
чены. Об этом студенты информируются накануне подготовки к занятиям.
Следует, однако, иметь в виду, что в библиотеке вуза отдельных рекомен-
дуемых источников может не быть.

При ответе на вопросы и решении задач необходимо внимательно про-

читать их текст и попытаться дать аргументированное объяснение с обяза-
тельной ссылкой на соответствующую правовую норму. Порядок ответов
может быть различным: либо в начале делается вывод, затем приводятся
аргументы в его защиту, либо дается развернутая аргументация принятого
решения, на основании которой предлагается ответ.

При сомнении в правильности ответов можно посоветоваться с други-

ми студентами или обратиться за консультацией к преподавателю. По
просьбе студентов и по инициативе преподавателя могут проводиться
групповые консультации. Готовясь к занятиям, можно пользоваться тех-

406

ническими средствами обучения и дидактическими материалами (схема-
ми, слайдами, диафильмами, видеофильмами и др.), которыми располага-
ет учебное заведение. Эти же средства можно использовать и на занятиях
для лучшего закрепления учебного материала или подтверждения пра-
вильности ответов на поставленные вопросы.

Занятия проводятся в форме свободной дискуссии при активном уча-

стии всех студентов. Можно дополнять выступающих, не соглашаться с
ними, высказывать альтернативные точки зрения и отстаивать их, по-
правлять выступающих, задавать им вопросы, предлагать для обсужде-
ния новые проблемы, анализировать практику применения законода-
тельства по рассматриваемому вопросу и др. Дискуссии не исключают
стихийного возникновения полемики. Вопросы могут быть заданы и
преподавателю.

Разрешается использовать на занятиях записи с ответами на вопросы,

упражнения и задачи, выполненные во время подготовки к ним, тексты
нормативных актов, литературные источники, акты реагирования прокуро-
ров на нарушения соответствующего законодательства, решения судов и
другие документы. За устные и письменные ответы студентам выставляют-
ся оценки по пятибалльной (вариант — десятибалльной) системе.

Обсуждение каждого вопроса, упражнения, задачи (ситуации) обычно

заканчивается кратким заключением преподавателя. По окончании заня-
тия преподаватель подводит итоги дискуссии и высказывает свою точку
зрения, отмечая положительные и отрицательные моменты.

При выполнении контрольных работ — написании протеста, пред-

ставления, постановления, предостережения, искового заявления в суд —
можно пользоваться образцами подобных документов, имеющихся в на-
стоящем практикуме. Особое внимание следует обратить на мотивиро-
вочную часть акта реагирования — убедиться, действует ли нормативный
акт, о нарушении которого идет речь.

По дисциплине «Прокурорский надзор» по желанию студента может

быть выполнена дипломная работа. В рамках факультетского студенческо-
го научного общества по этой дисциплине желательно подготовить науч-
ные доклады и сообщения.

В зависимости от избранной специализации студенты могут прохо-

дить производственную или преддипломную практику в органах проку-
ратуры.

407

<< предыдущая страница следующая страница >>