Курс лекций и практикум Издание пятое, переработанное и дополненное - umotnas.ru o_O
Главная
Поиск по ключевым словам:
Похожие работы
Название работы Кол-во страниц Размер
Учебное пособие по философии представляет собой переработанное и... 12 5906.48kb.
Учебно-методический комплекс по учебным дисциплинам «Теория измерений» 5 1372.5kb.
Курс лекций 3-е издание Минск 2005 (075. 8) Б бк 87. 7 я 7 6 681.13kb.
Курс лекций Красноярск, 2007 Сенашов, В. И 3 992.09kb.
Курс лекций по дисциплине Общая энергетика для специальностей 6 2868.2kb.
Курс лекций для специальностей: 1-25. 01. 08 «Бухгалтерский учет... 7 2542.66kb.
Учебно-методическое пособие Издание третье, исправленное и дополненное... 2 499.35kb.
Курс лекций Минск 2007 (075. 8) Ббк 65. 01 37 4487.72kb.
Матрёшка индо-русь научно-художественный исследовательский проект. 3 1530.32kb.
Курс лекций по политологии тема 1 предмет политологии. Политология... 7 2665.02kb.
Практикум по переводу цели и задачи дисциплины. Курс «История польской... 1 157.44kb.
22 апреля регистрация до 20 апреля 1 86.05kb.
Викторина для любознательных: «Занимательная биология» 1 9.92kb.

Курс лекций и практикум Издание пятое, переработанное и дополненное - страница №1/20

Институт повышения квалификации руководящих кадров
Генеральной прокуратуры Российской Федерации

ПГОКУРОРСКИЙ
НАДЗОР

курс лекций и практикум

Издание пятое, переработанное и дополненное



Под научной редакцией доктора юридических
наук, профессора Винокурова Ю.Е.


Рекомендовано к изданию решением ученого совета

Института повышения квалификации руководящих кадров

Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Издательство
«ЭКЗАМЕН»


МОСКВА

2003


13ВН 5-94692-362-5

Авторский коллектив: Ю.Е. Винокуров — д.ю.н., проф.
(руководитель авторского коллектива); А.Ю. Винокуров — к.ю.н.,
начальник отдела Генеральной прокуратуры РФ; К.Ю. Винокуров
— практикующий юрист; А.Б. Карлин — к.ю.н., проф., первый за-
меститель министра юстиции РФ; Ф.М. Кобзарев — к.ю.н., доцент,
заведующий кафедрой ИПК Генпрокуратуры РФ; А.Ф. Козусев —
д.ю.н., доцент, первый заместитель директора ИПК Генпрокурату-
ры РФ; Б.В. Коробейников — д.ю.н., проф.; А.Ф. Смирнов — д.ю.н.,
проф., директор ИПК Генпрокуратуры РФ.

Рецензенты:

А.А. Тер-Акопов — д.ю.н., проф.;

А.Т. Мельников — заместитель министра юстиции РФ, глав-
ный судебный пристав РФ

«Прокурорский надзор» (издание пятое, переработанное и до-


полненное) — книга, которая адресована студентам, аспирантам и
преподавателям юридических вузов и факультетов, а также работ-
никам прокуратуры, других правоохранительных органов, органов
государственного контроля, органов власти субъектов РФ и мест-
ного самоуправления, взаимодействующих с органами прокурату-
ры по вопросам укрепления законности и правопорядка.

Издание включает в себя 22 лекции и практикум. Подготовле-


но в соответствии с новыми государственными стандартами для
вузов, позволяет в полной мере освоить дисциплину «Прокурор-
ский надзор»,
а также закрепить теоретические знания на кон-
кретных примерах, приведенных в разделе «Практикум».

УДК 65.01
ББК 65.529.0-21

I8ВN 5-94692-362-5

© Коллектив авторов, 2003 г.

© Издательство «ЭКЗАМЕН», 2003 г.

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ............................................................................................................5

ЧАСТЬ I. КУРС ЛЕКЦИЙ ПО ПРОКУРОРСКОМУ НАДЗОРУ...............7

ВВОДНАЯ ЛЕКЦИЯ. Правовому государству — правозащитную
прокуратуру (о концепции развития прокуратуры

Российской Федерации)....................................................................................8



Лекция 1. Сущность, цели, задачи и основные направления

прокурорского надзора....................................................................................17



Лекция 2. Принципы организации и деятельности прокуратуры..............37

^Лекция 3. Правовое регулирование прокурорского

надзора в России..............................................................................................44



Лекция 4. Кадровое обеспечение органов прокуратуры.............................59

Лекция 5. Организация работы и управления в органах прокуратуры......77

Лекция 6. Координация деятельности правоохранительных органов

по борьбе с преступностью...........................................................................105



Лекция 7.Тактика и методика прокурорского надзора.............................117

Лекция 8. Сущность, предмет, задачи и основные

направления прокурорского надзора за исполнением законов.................126



Лекция 9. Понятие прокурорских проверок

исполнения законов и методика их проведения.........................................146



Лекция 10. Правовые средства реагирования

прокурора на нарушения законов.................................................................170



Лекция 11. Сущность, предмет и основные
направления прокурорского надзора за соблюдением

прав и свобод человека и гражданина..........................................................182



Лекция 12. Работа прокурора с обращениями граждан............................191

Лекция 13. Прокурорский надзор за исполнением

законов в оперативно-розыскной деятельности..........................................199



Лекция 14. Прокурорский надзор за исполнением

законов в досудебном производстве............................................................228



Лекция 15. Прокурорский надзор за исполнением

законов судебными приставами...................................................................263



Лекция 16. Прокурорский надзор за исполнением законов
администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание
и назначаемые судом меры принудительного характера,
администрациями мест содержания задержанных и заключенных

под стражу......................................................................................................287



Лекция 17. Участие прокурора в рассмотрении судом уголовных дел. ..320
Лекция 18. Участие прокурора в рассмотрении судами

гражданских дел............................................................................................341



Лекция 19. Участие прокурора в рассмотрении

дел арбитражными судами............................................................................349

3

Лекция 20. Участие прокурора в рассмотрении

судами дел об административных правонарушениях................................361



Лекция 21. Другие направления деятельности прокуратуры...................370

Лекция 22. Повышение эффективности прокурорского надзора

за исполнением законов и других направлений

деятельности прокуратуры............................................................................392

ЧАСТЬ II. ПРАКТИКУМ ПО КУРСУ

«ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР»......................................................................403

Организационно-методические указания по изучению курса...................404



Раздел I. Сущность, задачи, основные направления, принципы
и правовое регулирование

прокурорского надзора..................................................................................408



Раздел II. Кадровое обеспечение, организация работы

и управления в органах прокуратуры..........................................................409



Раздел III. Координация деятельности правоохранительных
органов в борьбе с преступностью. Тактика и методика

прокурорского надзора..................................................................................429



Раздел IV. Прокурорский надзор за исполнением законов.......................437

Раздел V. Прокурорский надзор за соблюдением прав

и свобод человека и гражданина..................................................................455



Раздел VI. Прокурорский надзор за исполнением законов органами,
осуществляющими оперативно-розыскную деятельность,

дознание и предварительное следствие.......................................................462



Раздел VII. Прокурорский надзор за исполнением

законов судебными приставами...................................................................470



Разделах. VIII. Прокурорский надзор за исполнением законов
администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание
и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями
мест содержания задержанных

и заключенных под стражу...........................................................................473



Раздел IX. Участие прокурора в рассмотрении дел судами......................480

Раздел X. Другие направления деятельности прокуратуры......................505

Раздел XI. Повышение эффективности прокурорского надзора за
исполнением законов, а также иных направлений деятельности
прокуратуры. Концепция развития прокуратуры.......................................506

Приложение I. Вопросы для проведения тестирования

по дисциплине «прокурорский надзор»...........................................................511



Приложение II. Перечень контрольных вопросов для проведения
итогового зачета или экзамена по дисциплине................................................523

Приложение III. Примерная тематика дипломных работ.............................527

Приложение IV. Список нормативных актов и литературы.........................527

ВВЕДЕНИЕ

Включенные в настоящее учебное издание курс лекций и практикум


подготовлены в строгом соответствии с учебными программами и госу-
дарственными образовательными стандартами с учетом действующего
законодательства, регулирующего организацию и деятельность россий-
ской прокуратуры, анализа ее практики за последние годы. Лекции и
практикум охватывают все темы учебного курса «Прокурорский надзор».
Структурно каждая лекция состоит из трех и более вопросов. К каждой
лекции даются контрольные вопросы и задания. В практикум по всем
разделам курса включены либо контрольные вопросы для подготовки и
проведения семинарских занятий, либо упражнения и задачи (казусы) для
подготовки и проведения практических занятий. В практикум включены
также сценарии деловых (ролевых) игр и примерные образцы докумен-
тов, в том числе прокурорского надзора, составляемых в органах проку-
ратуры. В конце книги приведен список важнейших нормативных актов,
регулирующих организацию и деятельность органов прокуратуры.

Включенные в книгу лекции не подменяют и не дублируют соответст-


вующие темы учебников по одноименной дисциплине — прокурорскому
надзору, а в определенной мере дополняют их. Более того, в нее включе-
ны новые темы, не нашедшие отражения в учебниках; многие темы суще-
ственно дополнены. Лекции носят ярко выраженную практическую на-
правленность, поскольку содержат рекомендации по организации и
осуществлению надзорной и иной деятельности прокуроров.

В лекциях использованы законодательные и иные нормативных ак-


ты, принятые или изданные до 30 октября 2002 г. В связи с тем, что за-
конодательство непрерывно развивается (принимаются новые норма-
тивные акты, вносятся изменения и дополнения в действующие акты и
отменяются устаревшие акты), следует изучать соответствующие темы с
учетом вновь принятых (изданных) нормативных актов.

Добросовестное и глубокое изучение студентами предлагаемого курса,


активное участие в семинарских и практических занятиях, деловых играх,
позволит не только получить прочные знания по дисциплине «Прокурор-
ский надзор», но и приобрести первичные навыки (умения) организации и
осуществления прокурорского надзора.

5

Предлагаемое учебное издание подготовлено авторским коллективом



— прокурорскими работниками, длительное время работающими или ра-
ботавшими в органах прокуратуры Российской Федерации, в составе:

Винокуров Ю.Е. — доктор юридических наук, профессор, руководи-
тель авторского коллектива — введение, лекции 8, 10, 11, вопросы 1-3
лекции 9, вопрос 3 лекции 21 совместно со Смирновым А.Ф., разделы I,
IV практикума, организационно-методические указания по изучению
курса;

Винокуров А.Ю. — начальник отдела Генеральной прокуратуры РФ

— вводная лекция, лекция 7, вопрос 4 лекции 9 совместно с Винокуро-


вым К.Ю.,
лекции 15, 20, 22, пункт «Б» раздела III, разделы VII, X, XI
практикума, приложения НУ:

Винокуров К.Ю. — практикующий юрист — лекция 3, вопрос 4 лек-
ции 9 совместно с Винокуровым А.Ю., лекция 12, раздел V практикума:

Карлин А.Б. — кандидат юридических наук, профессор — лекции 18,
19, раздел IX практикума:

Кобзарев Ф.М. — кандидат юридических наук, доцент — вопросы 3,
4 лекции 5, лекция 6, вопрос 2 лекции 21, разделы II, пункты «А» и «В»
раздела III практикума;

Козу сев А.Ф. - доктор юридических наук, доцент — лекции 13, 14, 16,
вопросы 1,4 лекции 21, разделы VI, VIII практикума;

Коробейников Б.В. — доктор юридических наук, профессор — лек-
ции 1,2, 17;

Смирнов А.Ф. — доктор юридических наук, профессор — лекция 4,
вопросы 1, 2, 5 лекции 5, вопрос 3 лекции 21 совместно с Винокуровым
Ю.Е.

Авторы с благодарностью примут любые замечания, предложения и


пожелания, направленные на улучшение книги.

ЧАСТЬI

КУРС ЛЕКЦИЙ

ПО ПРОКУРОРСКОМУ

НАДЗОРУ
ВВОДНАЯ ЛЕКЦИЯ

Правовому государству — правозащитную прокуратуру

(о концепции развития прокуратуры

Российской Федерации)

Факторы, обусловливающие необходимость

совершенствования организации

и деятельности прокуратуры

Российское государство, все народы многонациональной России остро


заинтересованы в сильной, независимой, эффективно работающей проку-
ратуре, способной противостоять натиску криминала и проявлениям се-
паратизма. Стране необходима действенная прокуратура, стоящая на
страже основ государственного строя и целостности Российской федера-
ции, прав и свобод ее граждан, законных интересов юридических лиц.

Необходимость совершенствования всей многогранной деятельности


прокуратуры диктуется определенными обстоятельствами:

* происходящим в последние годы тотальным разворовыванием госу-


дарственной собственности, обворовыванием народа как коммерчес-
кими структурами, так и преступными элементами;

»«* невиданным разрывом в доходах между кучкой доморощенных нуво-


ришей и основной массой населения;

* растущей коррумпированностью чиновников сверху донизу;

•I* проявлениями сепаратистских тенденций в ряде субъектов Россий-
ской Федерации;

*!• ростом преступности и в особенности тяжких преступлений;

«I» многочисленными нарушениями прав и свобод граждан, имеющими
тенденцию к росту;

* неудовлетворительной в целом работой органов государственного


контроля, обязанных обеспечивать законность;

*$• ухудшающейся работой судов общей юрисдикции вследствие непро-


думанного проведения судебной реформы.
Следует заметить, что сделанный реформаторами акцент на судебную

форму защиты прав и свобод граждан вовсе не означает, что должна сво-

рачиваться прокурорская форма защиты этих прав и свобод в виде проку-
рорского надзора за их соблюдением. Более того, прокурорский надзор за
счет таких преимуществ, как оперативность разрешения обращений
граждан, инициативность, доступность для населения, охват широкого
круга лиц и, наконец, возможность беспошлинного обращения граждан в
прокуратуру существенным образом компенсирует ряд уязвимых сторон
суда. Необходимо совершенствовать все формы защиты прав и сво-
бод граждан и каждая из этих форм должна органически дополнять
другие формы.
Выиграют граждане, выиграет и государство. Необходи-
мо совершенствовать работу всех правоохранительных органов и, види-
мо, уместнее было бы говорить не о судебной реформе, а о реформе всей
правоохранительной системы Российской Федерации.

По какому пути пойдет в будущем развитие российской прокуратуры


будет зависеть, на наш взгляд, от следующих факторов:
*> какая модель развития капитализма будет взята за основу в России,
т.е. будет ли преобладать модель частного капитализма или будет из-
брана модель так называемого народного капитализма с ориентацией
на усиление социальной защиты основной массы россиян;
»> будет ли в России проводиться политика, отвечающая националь-
ным интересам, преобладать национальная идея, направленная на
всяческое усиление государства, его целостности, экономической,
интеллектуальной и военной мощи и в конечном итоге на спасение
россиян: с учетом сложившихся неблагополучных реалий именно
спасение россиян становится основной, преобладающей националь-
ной идеей;

* как в будущем пойдет процесс становления новой российской госу-


дарственности, развития федеративных отношений и, в частности, ка-
кой объем прав получат субъекты Российской Федерации, какие пол-
номочия останутся за центром, как это скажется на структуре

законодательства;

*»* по каким направлениям будет идти судебная реформа и к каким пози-
тивным результатам она может привести в плане защиты прав и сво-
бод граждан, как будут перераспределятся правозащитные полномо-
чия между судами, прокуратурой, другими правоохранительными и

иными органами;

*»* будет ли учитываться позитивный опыт организации и деятельности
российской прокуратуры, накопленный ею за многие десятилетия
своего существования.

Концептуальные положения развития прокуратуры
Российской Федерации в переходный период

Как и другие государственно-правовые структуры, прокуратура под-


вержена изменениям, которые должны соответствовать направлениям
развития общества и государства на конкретном этапе. Такое развитие
осуществляется в правовом, организационном, кадровом, методическом,
иных аспектах. Основные направления и перспективы развития совре-
менной Российской прокуратуры отражены в научном труде «Прокура-
тура Российской Федерации (Концепция развития на переходный пери-
од)» М., 1994. В последующем, с учетом происходящих в стране
социальных, экономических, иных изменений, тенденций, состояния
правовой защищенности граждан, состояния законности и правопорядка
в стране, взгляды разработчиков концепции развития прокуратуры пре-
терпели изменения1.

Национальным интересам России, интересам законопослушной части


граждан соответствует, чтобы прокуратура Российской Федерации оста-
валась федеральным, централизованным надзорным органом и органом
уголовного преследования с оставлением за нею всех функций, опреде-
ленных Конституцией и Законом о прокуратуре, чтобы она в дальнейшем
развивалась как орган надзорного типа.

Функция надзора за исполнением законов присуща всем государствам,


она вызвана объективными потребностями добиться надлежащего испол-
нения законов. Без этого невозможно нормальное функционирование го-
сударств. Но в разных странах функция надзора за исполнением законов
возложена на различные по своей структуре и назначению органы. Исто-
рически сложилось так, что в России функция надзора за исполнением
законов возлагалась на органы прокуратуры. Такая практика себя вполне
оправдала. И никакой необходимости освобождать прокуратуру от над-
зорной функции не имеется, так как это неизбежно привело бы к негатив-
ным последствиям, что не отвечает национальным интересам России.
В будущем прокуратура может развиваться как надзорный правоза-
щитный орган.

Учитывая, что только сильное в политическом и экономическом от-


ношении государство в состоянии обеспечить нормальные условия для
проживания всех категорий граждан, включая достижение высокого жиз-

1 Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях пе-
реходного периода) М., 1998.

10

ненного уровня, защитить их в социальном отношении — защита именно


государственных и общественных интересов (публичного интереса) оста-
нется приоритетной задачей для прокуратуры. Сказанное вовсе не озна-
чает, что прокуратура не должна защищать интересы предпринимателей,
частных владельцев предприятий (частный интерес). Речь лишь идет о
смещении акцента в сторону защиты государственных и общественных
(публичных) интересов. Приоритетным для прокуратуры будет также за-
щита прав и свобод человека и гражданина.

Получат дальнейшее развитие все отрасли надзора и участки деятель-


ности прокуратуры. Однако в зависимости от происходящих в стране
преобразований, встающих перед обществом, новых задач, будут уточ-
няться приоритеты и задачи, пределы отраслей надзора и участков дея-
тельности прокуратуры, полномочия прокуроров.

Все более приоритетное значение будет приобретать международное


сотрудничество прокуратуры Российской Федерации с органами проку-
ратуры, иными правоохранительными органами зарубежных стран, меж-
дународными организациями. В частности, дальнейшее углубление полу-
чит деятельность Координационного Совета генеральных прокуроров
стран СНГ, особенно в деле борьбы с организованной, транснациональ-
ной преступностью (незаконный оборот наркотиков, оружия, торговля
людьми, терроризм). Об этом свидетельствует создание в структуре этого
Совета аппарата исполнительного секретаря с участием представителей
генеральных прокуроров стран СНГ. Активизируется участие Генераль-
ной прокуратуры РФ в деятельности Международной ассоциации проку-
роров, в иных организациях.

Можно полагать, что в будущем более полно будет востребован пра-


возащитный потенциал российской прокуратуры, задействованы имею-
щиеся резервы.

Повышению роли прокуратуры как надзорного правозащитного ор-
гана, а, следовательно, повышению эффективности ее многогранной
деятельности в наибольшей мере могли бы способствовать повыше-
ние правового статуса как самой прокуратуры, так и ее работников,
полное проведение в жизнь принципа независимости прокурорского
надзора, наделение прокуроров дополнительными полномочиями, т.е.
дальнейшее развитие законодательства, регулирующего прокурорский
надзор.


Представляется крайне необходимым в Конституцию Российской Фе-
дерации вместо ст. 129, посвященной прокуратуре и входящей в главу 7

И

«Судебная власть», включить самостоятельную главу «Прокуратура


Российской Федерации», в которой изложить задачи, структуру, основ-
ные направления деятельности прокуратуры, порядок назначения на
должности прокуроров и освобождения их от должностей, отказавшись
от института согласования назначения прокуроров субъектов Российской
Федерации с органами представительной и исполнительной власти этих
субъектов, наделить Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов
Российской Федерации правом законодательной инициативы, закрепить,
что организация и деятельность прокуратуры Российской Федерации оп-
ределяются федеральным конституционным законом.

Этот закон мог бы воспроизвести основные положения ныне дейст-


вующего Закона о прокуратуре. В нем следовало бы более обстоятельно
изложить структуры прокуратур, полномочия прокуроров всех звеньев,
посвятив этому самостоятельные главы: «Генеральная прокуратура Рос-
сийской Федерации», «Прокуратуры субъектов Российской Федера-
ции», «Районные прокуратуры», в кратком виде закрепить процедурные
вопросы деятельности прокуроров по отраслям надзора, их правовое
положение при участии в судах, более подробно регламентировать в
специальной главе вопросы координации деятельности правоохрани-
тельных органов по борьбе с преступностью. Самостоятельная глава
могла бы быть посвящена специфике прохождения службы в органах
прокуратуры.

Следовало бы восстановить ряд полномочий, которыми ранее бы-
ли наделены прокуроры
1.

Речь идет о наделении прокуроров правом выносить постановления о
возбуждении дисциплинарного производства. В интересах дела следовало
бы также закрепить в Законе, что принесение прокурором протеста на
противоречащий закону акт или обращение прокурора с заявлением в суд
о признании такого акта недействующим приостанавливает действие
этого акта до рассмотрения протеста или заявления; районным, город-
ским и им равным прокурорам предоставить право обращения с исковы-
ми заявлениями в арбитражные суды и участия в этил судах.

Сказанное отнюдь не означает, что прокуроры должны обладать нео-


граниченными полномочиями и трактовать закон по своему усмотрению.
Вместе с тем, следует законодательно закрепить механизм, который ста-
вил бы надежный заслон попыткам политиков использовать органы про-

1 См.: ст.ст. 25', 26 Закона о прокуратуре СССР от 30.11.79 г.

куратуры как силовую структуру, предназначенную для дискредитации и


тем более расправы над неугодными оппонентами.

Реализация этих и иных законодательных мер положительно скажется


на состоянии работы органов прокуратуры и будет способствовать укреп-
лению законности и правопорядка в стране.

Прокуратура в правовом государстве

Как известно, Конституция Российской Федерации провозгласила: Рос-


сия — есть демократическое федеральное правовое государство и человек,
его права и свободы являются высшей ценностью (ст.ст. 1, 2). Одно дело
провозгласить, другое — реально стать демократическим правовым госу-
дарством. Несмотря на образование (учреждение) ряда государственно-
правовых атрибутов, присущих правовому государству (поста Президента
России как гаранта соблюдения прав и свобод граждан, института Уполно-
моченного по правам человека, разветвленной системы независимых су-
дебных органов и т.д.), с соблюдением прав и свобод граждан дело обстоит
не лучшим образом. Имущество граждан, их здоровье и сама жизнь не ста-
новятся более защищенными. Это относится и ко всем остальным правам и
свободам. Если считать, что правовое государство — это некий эталон ре-
ального полного соблюдения прав и свобод граждан, то, к сожалению, Рос-
сия пока не приближается к такому эталону.

Однако имеются веские основания полагать, опираясь на человечес-


кий разум, что трудности переходного периода, вызванные как объектив-
ными, так и субъективными факторами, будут преодолены, и Россия во-
льется в число правовых государств, для которых именно человек, его
права и свободы являются высшей ценностью.

Во всех государствах, относящих себя к правовым (США, ФРГ, Шве-


ция и другие), функционируют органы прокуратуры как один из важней-
ших государственных правозащитных механизмов. При этом никаких
единых унифицированных стандартов построения и деятельности проку-
ратуры не существует. Для прокуратур в правовых государствах харак-
терно организационное и функциональное многообразие. Но для проку-
ратур всех государств правозащитная функция выступает в качестве
основной. Не является в этом отношении исключением и прокуратура
Российской Федерации.

Возникает вопрос, какой станет прокуратура в правовом российском


государстве, какие задачи она будет решать, какое место займет в госу-
дарственном механизме?

13

12


Можно прогнозировать, что в правовом российском государстве
прокуратура останется, как и в настоящее время, единой федеральной
централизованной системой органов, осуществляющих надзор за испол-
нением законов, т.е. органом надзорного типа, и способствующей в силу
специфики своей деятельности укреплению всех ветвей власти: законо-
дательной (представительной), исполнительной и судебной. Но в связи с
возможной передачей субъектам Российской Федерации отдельных
полномочий, ныне составляющих предмет ведения России, несколько
возрастет объем работы по надзору за исполнением регионального за-
конодательства. Останется за прокуратурой и функция уголовного пре-
следования.

Полное финансирование органов прокуратуры, позволяющее им нор-


мально функционировать, наделение прокуроров дополнительными пол-
номочиями, о чем говорилось выше, обеспечит реальную независимость
прокуратуры от других властных, и иных органов.

Учитывая возрастающую роль судов всех видов в вопросе защиты


прав и свобод граждан, следует прогнозировать некоторое сужение гра-
ниц прокурорского вмешательства в таких отраслях, как прокурорский
надзор за исполнением законов и прокурорский надзор за соблюдением
прав и свобод человека и гражданина. Прокуроры более широко будут
прибегать к судебным формам защиты прав и свобод граждан, а равно и
государственных интересов, обращаясь в суды с соответствующими заяв-
лениями и исками.

По всей видимости, как и сейчас, органы прокуратуры будут обладать


собственным следственным аппаратом, но число категорий дел, подслед-
ственных прокуратуре, возможно, сократится. Следователи прокуратуры
в основном будут расследовать преступления, совершенные работниками
прокуратуры, судьями, работниками других правоохранительных орга-
нов, депутатами.

Повысится роль прокуратуры во внешнем контроле (надзоре) за за-


конностью и справедливостью правосудия. Жизнь показывает: любые ор-
ганы, в особенности судебные, принимающие судьбоносные для граждан
решения, остро нуждаются во внешнем контроле, ибо отсутствие такого
контроля ведет к произволу. Такой контроль за судом в пределах предо-
ставленной компетенции осуществляют органы прокуратуры и адвокату-
ры. Прокуроры будут поддерживать обвинение в судах по всем уголов-
ным делам. Изменится роль прокуроров в гражданском, арбитражном и
административном судопроизводстве. Иными словами, сформируется ра-
бочий механизм, находящийся вне судебной системы, обеспечивающий
14

подчинение суда закону и только закону. Преобладающей частью этого


механизма и явится прокурорский надзор.

Потребуется увеличение штатной численности прокуратуры, образо-


вание новых прокуратур. Вместе с тем, может уменьшиться число специ-
ализированных прокуратур.

На многосторонней встрече в г. Москве, организованной 8-9 января


1997 г. Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ, под-
черкивалось, что «изменение статуса, структур, задач и форм работы
прокуратуры должно осуществляться гармонично в соответствии с изме-
нениями судебных и правовых систем, частью которых она является,
имея в виду, что главной целью при этом является создание подлинных
гарантий для обеспечения законности и правопорядка, а также осуществ-
ления эффективной защиты прав и свобод человека и гражданского об-
щества».

В интересах российского государства и в целях претворения в
жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершен-
ные противоправные действия в Российской Федерации по примеру
некоторых других стран следует ввести институт независимого


прокурора.

Независимый прокурор мог бы избираться (назначаться) по реше-
нию Государственной Думы Федерального Собрания РФ простым или
квалифицированным большинством голосов депутатов для расследова-
ния в основном противоправных деяний, совершенных, в частности
Президентом РФ. Председателем Правительства и другими высокопо-
ставленными должностными лицами государства, когда Генеральная
прокуратура РФ не в состоянии по какой-то причине вести такое рас-
следование либо отказывается это делать, или когда имеются веские
основания сомневаться в объективности принимаемых ею решений.


Применительно к российской действительности институт неза-
висимого прокурора крайне необходим и актуален, учитывая, что вы-
сокопоставленные государственные деятели часто не несут никакой
ответственности за совершаемые ими деяния, в том числе и в форме
принимаемых ими необоснованных, непродуманных решений, нанося-
щих порою огромный урон стране и причиняющих неимоверные ли-
шения народу.


Понятно, что институт независимого прокурора необходимо закре-
пить в Конституции Российской Федерации; он должен обстоятельно
регулироваться федеральным конституционным законом, который над-
лежит разработать и принять.

15

Правозащитная роль прокуратуры Российской федерации будет воз-


растать по мере построения правового государства, что явится весо-
мой гарантией защиты прав и свобод граждан, обеспечения законности
и правопорядка в стране.


Контрольные вопросы

1. Перечислите факторы, обусловливающие необходимость совершен-


ствования организации и деятельности российской прокуратуры.

2. По каким направлениям в будущем может развиваться прокуратура


России?

3. Что вам известно о концепции развития прокуратуры Российский


Федерации в переходный период?

4. Какой может быть прокуратура в правовом государстве?



Задание

Изучите или используйте источники 17, 89, 94, 119, 129, 130, 136, 157


приведенные в Приложении IV.

16

ЛЕКЦИЯ 1



Сущность, цели, задачи и основные
направления прокурорского надзора


Сущность прокурорского надзора

Прокурорский надзор — это специфическая деятельность государст-


венных федеральных органов прокуратуры, осуществляемая от имени
Российской Федерации и состоящая в проверке точности соблюдения
Конституции Российской Федерации и исполнения законов, действую-
щих на ее территории. Ее содержанием является:

»!• выявление фактов несоблюдения Конституции РФ и нарушения тре-


бований законов;

•> установление виновных в правонарушениях;



<» принятие мер к устранению правонарушений и их предупреждению;
•I» наказание виновных.

Из сказанного принципиально важным для усвоения содержания сущ-


ности прокурорского надзора является то, что

1) Прокурорский надзор — это специфический вид государственной


деятельности, которую кроме прокуратуры не могут осуществлять ника-
кие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные
органы, организации, учреждения или должностные лица.

2) Прокурорский надзор осуществляется от имени государства — Рос-


сийской Федерации. Важность этого положения в том, что прокурор,
осуществляя надзор, выявляет правонарушения, принимает меры к их ус-
транению и наказанию виновных не от имени отдельных органов местно-
го самоуправления, отдельных субъектов федерации, иной представи-
тельной, исполнительной или судебной власти, но от их совокупности,
объединенных системой государства: интересы отдельных органов, орга-
низаций, учреждений, должностных или физических лиц приводятся в
соответствие с интересами государства в целом.

3) Прокурорский надзор — самостоятельный вид государственной дея-


тельности. Его отличие от других видов деятельности иных государствен-
ных органов определяется спецификой содержания. Это проверка точности
соблюдения Конституции РФ, исполнения требований законов, соответст-

17

вия иных правовых актов закону, принятие мер к устранению выявленных


правонарушений с помощью средств, представленных законом исключи-
тельно прокуратуре.

Имея функциональные признаки каждой из ветвей власти (представи-


тельной, исполнительной, судебной) прокурорский надзор не имеет от-
ношения ни к одной из них.

Органы прокуратуры занимают особое место в системе государствен-


ной власти Российской Федерации. Это специфическое положение проку-
ратуры в государственном устройстве позволяет уравновешивать деятель-
ность ветвей власти и обеспечивать их оптимальное функционирование.

Помимо сказанного следует иметь в виду, что под термином «проку-


рорский надзор» понимается:

«»» специфический вид государственной деятельности;


»«• самостоятельная отрасль юридической науки;
»> учебная дисциплина.

В данном разделе рассматривается содержание только первого из при-


веденных значений прокурорского надзора. Любой вид государственной
деятельности содержит ряд понятий, требующих объяснения их смысла,
содержания и назначения. В связи с этим рассмотрим основные понятия
прокурорского надзора,
как вида государственной деятельности, со-
ставляющие терминологию прокурорского надзора.

Прокурор — это физическое лицо, состоящее на постоянной или вре-


менной службе в органах прокуратуры, принятое на работу в порядке, ус-
тановленном Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федера-
ции»,
и исполняющее должностные обязанности, предусмотренные тем
же законом и приказом вышестоящего прокурора.

Прокурор — понятие собирательное, обобщающее. В узком смысле —


это руководители прокуратур: Генеральный прокурор Российской Феде-
рации, прокурор субъекта федерации, прокурор города, прокурор района,
прокурор специализированной прокуратуры. В широком же смысле под-
разумеваются не только вышеназванные прокуроры, но и заместители
Генерального прокурора РФ, его советники, старшие помощники, по-
мощники, помощники по особым поручениям, заместители и помощники
всех нижестоящих прокуроров — руководителей прокуратур, помощники
прокуроров по особым поручениям, старшие помощники, старшие про-
куроры и прокуроры, старшие прокуроры-криминалисты и прокуроры-
криминалисты управлений и отделов, действующие каждый из перечис-
ленных прокуроров в пределах своей компетенции.

18

В системе прокуратуры работают также прокурорские работники. К


ним относятся работники органов и учреждений прокуратуры, имеющие
классные чины (в органах и учреждениях военной прокуратуры — воин-
ские звания), являющиеся научными сотрудниками или преподавателями
научных и образовательных учреждений.

Прокурорский надзор — это понятие, которое ,как уже отмечалось,
характеризует:

<« основную функцию прокуратуры как самостоятельный и специфичес-
кий вид государственной деятельности — федеральной государствен-
ной службы;

«I» отрасль юридической науки;


*> учебную дисциплину.

Понятие «прокурорский надзор» применительно к деятельности про-


курора подразумевает проведение проверок точности соблюдения Кон-
ституции РФ и исполнения всех законов, действующих на территории РФ
и любого из них в каждом конкретном случае.

Прокуратура как федеральный государственный орган осуществляет


надзор, расследует преступления, участвует в рассмотрении дел судами,
занимается законопроектной, законотворческой деятельностью, коорди-
нацией борьбы с преступностью. Надзор за соблюдением Конституции
РФ и исполнением законов — важнейшая функция прокуратуры.
V Прокурорский надзор как отрасль юридической науки означает сумму
знании о законодательстве, регулирующем деятельность прокуроров по
осуществлению надзора, формах, средствах и методах его осуществления,
закономерностях развития общественных отношений в сфере осуществ-
ления надзора, проблемах эффективности этой деятельности и т.д. Как
наука, прокурорский надзор тесно связан с уголовным, гражданским и
арбитражным процессами, криминалистикой, иными отраслями юриди-
ческой науки.

Прокурорский надзор как учебная дисциплина это — часть образова-
тельных программ высших и средних юридических учебных заведений.
По содержанию и структуре делится на общую и особенную части. В об-
щей части обычно рассматриваются задачи и принципы прокурорского
надзора, система органов прокуратуры, полномочия прокуроров и т.д.
Содержанием особенной части является информация об особенностях
осуществления прокурорского надзора в отдельных отраслях (направле-
ниях) специфика реагирования прокурора на различные виды правона-
рушений.

19

Предмет прокурорского надзора. Прокурорский надзор как вид го-


сударственной деятельности (федеральной службы), отрасль юридичес-
кой науки и учебная дисциплина имеет различающиеся предметы, кото-
рые в теории нередко путают или необоснованно отождествляют.

Рассмотрим предмет прокурорского надзора как вида государствен-


ной деятельности. В этом случае под предметом прокурорского надзора
следует понимать сферу общественных отношений, на регулирование
которой направлена деятельность прокурора. Из самой сущности про-
курорского надзора вытекает, что деятельность прокурора направлена
на регулирование общественных отношений, связанных с соблюдением
Конституции РФ и исполнением требований законов. Поскольку соблю-
дение Конституции РФ и требований законов обязательны для всех
юридических и физических лиц, на которых они распространяются, то
предметом прокурорского надзора следует считать соблюдение Кон-
ституции РФ и исполнение законов юридическими и физическими
(должностными) лицами.

Перечень этих лиц определен в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. Из


текста этой статьи следует, что в предмет прокурорского надзора не вхо-
дит исполнение законов высшими органами представительной и испол-
нительной власти РФ. Ограничен предмет надзора и в части исполнения
законов судебными органами.

Объекты и субъекты прокурорского надзора. Эти понятия тесно свя-
заны между собой, хотя и существенно различаются по содержанию. На
практике и в юридической литературе нередки случаи неправильного при-
менения каждого из них, когда объект называют субъектом и, наоборот.

Под объектом прокурорского надзора следует понимать предприятия,
учреждения, организации и другие юридические лица, в которых прово-
дятся прокурорские проверки исполнения законов. В качестве примера
можно назвать любое федеральное министерство, орган исполнительной
или законодательной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления.

Субъектом прокурорского надзора следует считать участника про-
курорско-надзорной деятельности — прокурора (в узком и широком
смысле этого слова), проводящего проверку исполнения законов юриди-
ческим или физическим лицом (объектом надзора). В прокурорско-
надзорных отношениях могут участвовать одновременно несколько объ-
ектов и субъектов надзора. Так, исполнение законов может проверяться
одновременно на нескольких объектах (контрольные, бухгалтерские,
иные подразделения одного министерства) несколькими прокурорами.

20

Полномочия прокурора — это объем прав и обязанностей, которыми


располагает прокурор для осуществления надзорных функций. Основные
полномочия определены в Законе о прокуратуре. Для осуществления над-
зора в различных отраслях (направлениях) законом определяются раз-
личные по объему и содержанию полномочия прокурора. Так, для осуще-
ствления надзора за исполнением законов и законностью издаваемых
актов в ст. 22 Закона о прокуратуре определены такие полномочия, как
требование от руководителей и других должностных лиц представления
необходимых документов, материалов, статистических, иных сведений и
др. Для надзора за исполнением законов органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное след-
ствие, прокурору предоставлено полномочие отмены незаконных реше-
ний названных органов и ряда других, предусмотренных согласно ст. 30
Закона о прокуратуре нормами УПК РФ. Ряд полномочий прокурора
определяется не только Законом о прокуратуре, но и уголовно-
процессуальным, гражданско-процессуальным законодательством РФ и
другими федеральными законами.

Правовые средства прокурорского надзора тесно связаны с рассмот-
ренным выше понятием полномочий прокурора. Нередко и в литературе, и
на практике они без достаточных оснований понимаются как однозначные.

Прокурорский надзор как вид государственной деятельности осуще-


ствляется посредством полномочий, в числе которых есть предусмотрен-
ные законом, но есть и законом не предусмотренные (получение сведений
из средств массовой информации, беседы, анализ различных данных, ор-
ганизационные мероприятия и другие).

К правовым средствам прокурорского надзора относятся только те,


которые предоставлены прокурору Законом о прокуратуре или иным фе-
деральным законодательством для осуществления надзора. Они носят
процессуально значимый характер. В применении этих правовых средств
в целях выявления и устранения правонарушений и состоит суть проку-
рорского надзора.

Правовые средства прокурорского надзора по своему содержанию мо-


гут быть разделены на средства выявления правонарушений и средства
устранения и предупреждения правонарушений.

Акт прокурорского реагирования — это широко распространенное
в теории и практике прокурорского надзора понятие, означающее закреп-
ленное в специальном документе решение прокурора, с помощью которо-
го он реагирует на выявленные вследствие применения правовых средств

21

надзора правонарушения. Так, выявив незаконный правовой акт, проку-


рор применяет такое правовое средство, как опротестование. Материаль-
ным выражением этого правового средства является протест, в котором
указывается, какой акт не соответствует закону (какому конкретно), изла-
гаются требования прокурора об отмене (полной или частичной) неза-
конного акта.

Методика прокурорского надзора. Прокурорский надзор, как отме-
чалось выше, состоит в применении предусмотренных Законом о проку-
ратуре и иным законодательством правовых средств. Закон не дает, да и
не может дать обязательных рекомендаций, какие из этих средств и в ка-
ких конкретных случаях необходимо применять в целях выявления и уст-
ранения различного вида правонарушений. Такие рекомендации выраба-
тываются в результате научной деятельности и в процессе практики
прокурорского надзора. Наиболее эффективные из них, апробированные
на практике, закрепляются в приказах и указаниях Генерального проку-
рора РФ, в методических пособиях, разработках, рекомендациях и мето-
дических письмах органов прокуратуры.

Совокупность таких научно обоснованных и проверенных на практике


методов и приемов (способов) применения правовых средств составляет
методику прокурорского надзора. Составляющие ее методические реко-
мендации имеют различную степень конкретности. Одни определяют ме-
тоды осуществления надзора в целом, методы обеспечения его эффектив-
ности и т.п., другие — носят более частный характер определяют
методику надзора за исполнением отдельных видов законов. В соответст-
вии с этим можно различать общую методику прокурорского надзора и
частную методику прокурорского надзора.

Тактика прокурорского надзора. Стоящие перед прокуратурой зада-
чи, в том числе по выявлению и устранению нарушений законов, проку-
рор решает, применяя различные правовые средства. Каждое из них мо-
жет быть применено с помощью различных методов, приемов и способов.
Приемы и методы применения одного и того же правового средства (на-
пример, получения объяснения от должностного лица) могут различаться
в зависимости от вида объекта, характера правонарушения, конкретной
обстановки, собственного опыта работы прокурора и от многих других
факторов.

Более эффективные приемы применения одного и того же правового


средства проверки одного вида законов, могут оказаться нерезультатив-
ными при проведении проверки другого вида законодательства. Поэтому

22

в теории и практике прокурорского надзора выработана совокупность на-


иболее оптимальных приемов и способов применения конкретных право-
вых средств в целях решения задач прокурорского надзора с учетом кон-
кретных условий и обстоятельств. Такая совокупность приемов и
способов применения каждого правового средства и называется тактикой
прокурорского надзора.

Цели и задачи прокурорского надзора

Цели и задачи прокурорского надзора тесно связаны между собой.


Под целью прокурорского надзора следует понимать результат, на до-
стижение которого направлена вся деятельность прокуратуры в целом и,
в частности, ее важнейшая функция — прокурорский надзор. Цели про-
курорского надзора определяются статусом прокуратуры, ее местом и ро-
лью в государстве. В конечном счете они определяются Конституцией
Российской Федерации, Законом о прокуратуре, другим законодательст-
вом, регламентирующим деятельность прокурорских органов. Наиболее
конкретно цели прокуратуры в целом и прокурорского надзора, в частно-
сти, определены в ст. 1 Закона о прокуратуре. Согласно пункту 2 этой
статьи целями прокуратуры являются:

обеспечение верховенства закона;

обеспечение единства и укрепления законности;

обеспечение защиты и свобод человека и гражданина;

обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и го-
сударства.

На достижение этих целей направлена вся деятельность прокуратуры.


Конкретные виды этой деятельности перечислены в том же п. 2 ст. 1 За-
кона о прокуратуре:
"
I* прокурорский надзор (5 отраслей);

* уголовное преследование;

*1» координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с
преступностью;

* участие в рассмотрении дел судами;

*«* участие в правотворческой деятельности.

Основным средством достижения указанных в Законе о прокуратуре


целей является прокурорский надзор.

Задачи прокурорского надзора по сравнению с целями более кон-


кретны и многочисленны. Их решение обеспечивает достижение целей

23

прокурорского надзора. Они различаются по уровню, содержанию,


средствам их решения, компетенцией органов прокуратуры. Задачи
прокурорского надзора могут быть разделены на три вида: общие, спе-
циальные и частные.

Названные виды задач взаимосвязаны между собой и имеют различ-


ные уровни. Решение частных задач (самого низкого уровня) обусловли-
вает решение специальных задач надзора. Успешное разрешение специ-
альных задач, в свою очередь, подчинено решению общих, наиболее
высокого уровня, задач прокурорского надзора.

Общие задачи прокурорского надзора определяются Конституцией
РФ, Федеральным законом о прокуратуре, рядом иных нормативных ак-
тов, например, УПК, ГПК. Они заключаются в укреплении законности и
охране от всяких посягательств:

а) закрепленного Конституцией РФ, конституциями республик, входя-


щих в состав РФ, уставами иных субъектов РФ общественного и го-
сударственного строя;

б) политических, трудовых, жилищных и других личных и имуществен-


ных прав и охраняемых законом интересов граждан РФ, гарантиро-
ванных Конституцией РФ, Конституциями республик и уставами
иных субъектов РФ;

в) прав и охраняемых законом интересов государственных учреждений,


предприятий, независимо от форм собственности, кооперативных и
иных общественных организаций.

Общие задачи подлежат разрешению каждым прокурором, выполня-


ющим надзорные функции прокуратуры. Прокурорский надзор имеет не-
сколько отраслей (направлений), различающихся содержанием законода-
тельства, за исполнением которого осуществляется надзор. Вследствие
этого общие задачи, стоящие перед прокурорским надзором в целом, яв-
ляются одновременно задачами и каждой из этих отраслей. Общие задачи
могут быть решены только в результате прокурорско-надзорной деятель-
ности в целом. Каждая отрасль единого прокурорского надзора вносит
свой «вклад» в решение общих задач. Объем и содержание этого вклада
определяется специальными задачами, стоящими перед конкретной от-
раслью прокурорского надзора. Их суть вытекает из общих задач и опре-
деляется компетенцией прокурора в каждой из отраслей прокурорского
надзора. Подробно содержание специальных задач каждой из отраслей
прокурорского надзора рассматривается ниже в соответствующих разде-
лах курса лекций.

24

В качестве специальных задач можно назвать:



•I» своевременное выявление всех незаконных актов, издаваемых пере-
численными в ст.21 Закона о прокуратуре объектами и субъектами;
«> выявление всех нарушителей законов на тех же объектах надзора.

Деятельность указанных в ст. 21 Закона о прокуратуре федеральных


министерств, комитетов и служб, представительных и исполнительных
органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов воен-
ного управления, органов контроля, их должностных лиц, органов управ-
ления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций ре^
гулируется федеральными и иными законами. Издаваемые ими правовые
акты (приказы, распоряжения, инструкции и др.) должны соответствовать
этим законам. Поэтому одной из специальных задач прокурорского над-
зора в данном направлении является своевременность проверки законно-
сти издаваемых актов. Специальной задачей этого же направления надзо-
ра является выявление фактов нарушений точного исполнения законов
указанными органами, нарушителей этих законов, недопущение безнака-
занности за такие правонарушения.

Решение общих и специальных задач прокурорского надзора осуще-


ствляется путем применения прокурором правовых средств надзора, в
ходе которых прокурор ставит определенные частные (конкретные) зада-
чи и решает их. Эти задачи называются частными задачами прокурор-
ского надзора.
Они значительно более разнообразны и многочисленны,
нежели общие и специальные.

Частные задачи различаются в зависимости от (отрасли) прокурорско-


го надзора, от вида применяемого правового средства, от конкретных ус-
ловий, в которых осуществляется надзорная деятельность прокурора.

Перечислить все частные задачи прокурорского надзора весьма слож-


но, поскольку они не являются постоянными, могут возникать в одних
конкретных условиях работы и отсутствовать в других. В числе частных
задач могут быть названы:

*»* получение полной информации о конкретном нарушении закона;


* своевременность истребования правовых актов для проверки их соот-
ветствия закону;

*«» обеспечение своевременности обжалования (опротестования) неза-


конных приговоров, решений суда и т.п.

При внесении представления об устранении правонарушения и обсто-


ятельств, способствовавших его совершению, может быть поставлена за-
дача полного выполнения всех изложенных в представлении предложе-
ний прокурора и т.д.

25

Основные отрасли (направления)


прокурорского надзора

По своей сущности прокурорский надзор как специфический вид го-


сударственной деятельности — един. Единство это обусловлено едиными
для всей системы прокуратуры РФ целями, единством системы прокура-
туры, единством правовой базы ее деятельности. Однако в самом процес-
се прокурорского надзора имеются существенные различия. Эти различия
в осуществлении единого прокурорского надзора порождены:
<» особенностями законодательства, за исполнением которого осуще-
ствляется надзор;

«?• различием объектов и субъектов, исполняющих это законодательство;


*1* различием в полномочиях прокуроров.

В соответствии с этим в едином прокурорском надзоре Законом о про-


куратуре выделяются следующие отрасли (направления) прокурорского
надзора:

Надзор за исполнением законов (ст.ст. 21-25 Закона о прокуратуре).
Характеризуя эту отрасль прокурорского надзора, следует отметить чрез-
вычайную широту предмета надзора, в связи с чем в теории прокурорско-
го надзора, прежнем законодательстве и на практике она называлось
«общий надзор». В предмет данной отрасли надзора входит соблюдение
Конституции РФ и исполнение огромного количества чрезвычайно раз-
нообразных по содержанию законов, действующих на территории Рос-
сии. Их многочисленность и разнообразие не позволяют в полной мере
классифицировать их основные виды.

Более подробно в Законе о прокуратуре характеризуются объекты и


субъекты, данной отрасли надзора. Хотя и здесь многочисленность и раз-
нообразие этих объектов и субъектов позволяют ограничиться перечис-
лением только их видов. Согласно п.2 ст.21 Закона о прокуратуре ими
являются:

федеральные министерства;

государственные службы;

иные федеральные органы исполнительной власти;

представительные органы государственной власти субъектов РФ;

исполнительные органы государственной власти субъектов РФ;

органы местного самоуправления;

органы военного управления;

органы контроля;

должностные лица перечисленных органов;


26

•> органы управления коммерческих и некоммерческих организаций;


«> руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Нет нужды еще раз подчеркивать постоянно меняющуюся числен-


ность этих объектов и субъектов, разнообразие и специфику их деятель-
ности. В связи с чрезвычайной широтой предмета рассматриваемой от-
расли прокурорского надзора в пределах его деятельности

на практике выделяются дополнительные, более узкие направления


(подотрасли):

надзор за исполнением законов в социальной сфере;

надзор за исполнением законов в экономической сфере;

надзор в сфере исполнения законодательства о несовершеннолетних;


надзор в сфере экологического законодательства и т.д.

Названная отрасль прокурорского надзора осуществляется в двух


формах. Согласно п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре прокурорский надзор
в данной отрасли осуществляется не только за соблюдением Конституции
РФ и исполнением законов, но и за соответствием законам правовых ак-
тов, издаваемых перечисленными в этой статье объектами и субъектами
надзора.

Устанавливая право и обязанность прокуроров осуществлять надзор за


законностью правовых актов. Закон о прокуратуре не конкретизирует ни
законы, которым должны соответствовать правовые акты, ни виды этих
актов. Установлено только, что эти акты издаются объектами и субъекта-
ми исполнения законов, перечисленными в той же ст. 21 Закона о проку-
ратуре.
Кроме того, следует иметь в виду, что проверке законности под-
лежат только правовые акты, т.е. акты порождающие, прекращающие или
изменяющие правовые (юридические) отношения.

Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
(ст.ст.26-28 Закона о прокуратуре). В этой отрасли осуществляется над-
зор за соблюдением Конституции РФ и законов федеральными министер-
ствами, государственными комитетами, службами, иными федеральными
органами исполнительной власти, представительными (законодательны-
ми) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного са-
моуправления, органами военного управления, органами контроля, их
должностными лицами, органами управления и руководителями коммер-
ческих и некоммерческих организаций. Специфика этой отрасли проку-
рорского надзора определяется сферой правовых отношений, связанных с
правами и свободами граждан, предусмотренных в Конституции Россий-
ской Федерации и основных федеральных законах.

27

*'



В предмет данной отрасли прокурорского надзора входит исполнение
большого числа законодательных актов, объединенных сферой регулиро-
вания прав и свобод человека и гражданина. Исполняют (соблюдают)
требования этих нормативных актов десятки, если не сотни тысяч органи-
заций, учреждений, их должностные лица, руководители коммерческих и
некоммерческих организаций.

Характеризуя данное направление прокурорского надзора, следует


особо подчеркнуть ее приоритетность в деятельности органов прокура-
туры как отражение важного пути реализации государственной полити-
ки в области защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской
Федерации.

Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность; дознание и предварительное
следствие
(ст.ст.29-31 Закона о прокуратуре).

Эта отрасль выделена из единого прокурорского надзора в связи с


исключительно важной для каждого гражданина и государства деятель-
ностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность,
дознание и предварительное следствие, спецификой этой деятельности
и комплексом законов, ее регулирующих. Названные виды деятельности
затрагивают важнейшие права и свободы граждан. Поэтому они четко
регулируются уголовно-процессуальным и иным законодательством.
Нарушения этого законодательства влекут за собой тяжелейшие, иногда
непоправимые последствия для граждан, могут причинять им невоспол-
нимый вред. Вот почему государство сочло необходимым закрепить в
Законе о прокуратуре деятельность прокуроров по надзору за исполне-
нием законов названными органами в самостоятельную отрасль надзо-
ра, подчеркивая тем самым ее особую важность.

Данная отрасль прокурорского надзора призвана обеспечить не только


законные права и свободы граждан, но и интересы государства. В случаях
совершения преступлений, посягающих непосредственно на интересы го-
сударства (государственную федеральную собственность, порядок управ-
ления, правосудие и др.), прокурор, осуществляя надзор за исполнением
законов, требует от органов, проводящих оперативно-розыскную дея-
тельность, дознание и предварительное следствие, своевременного и пол-
ного выявления и расследования преступлений, установления размеров
причиненного ущерба, принятия мер к его возмещению и т.д. Тем самым
он защищает интересы государства. Осуществление прокурорского над-
зора в рассматриваемой сфере правоотношений призвано обеспечивать
28

права и свободы не только лиц, совершивших это преступление, но и по-


терпевших от конкретного преступления, а также права и свободы иных
законопослушных граждан, становящихся нередко потерпевшими от пре-
ступления, о чем на практике иногда забывается.

Надзор за исполнением законов администрациями органов и уч-
реждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры при-
нудительного характера, администрациями мест содержания задер-
жанных и заключенных под стражу
(ст.ст.32-34 Закона о прокуратуре).
Выделение этой отрасли из единого прокурорского надзора объясняется
исключительной важностью комплекса законов, регулирующих важней-
шие права и свободы граждан отбывающих наказание, особенностями за-
конов и деятельности органов, исполняющих эти законы. Режим законно-
сти распространяется не только на дознание, предварительное следствие
и оперативно-розыскную деятельность. Лица, чья вина в совершении пре-
ступления установлена судом, к которым уже применяются меры наказа-
ния, также имеют определенные права и свободы. Эти права и свободы
определены и четко регулируются уголовно-исполнительным и иным за-
конодательством.

Соблюдение прав и свобод лиц, отбывающих наказание, не менее


важно, чем соблюдение прав и свобод законопослушных граждан. Вот
почему в настоящих условиях строительства правового государства про-
курорский надзор в этой отрасли приобретает особо актуальное значение,
ибо отражает политику государства в рассматриваемой сфере обществен-
ных отношений.

Закон о прокуратуре предусматривает осуществление надзора за ис-


полнением законов, регламентирующих права и свободы не только
осужденных, но и лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении пре-
ступления, в случае их задержания или заключения под стражу. Так как
при этом вина указанных лиц еще не установлена судом, прокурорский
надзор выступает гарантией законности осуществленного ограничения
свободы граждан. В этом просматривается двуединая задача прокурор-
ского надзора — обеспечение прав и свобод граждан и интересов госу-
дарства.

В связи с принятием Федеральных законов «О судебных приставах» от


21 июля 1997 г. № 118-ФЗ1 и «Об исполнительном производстве» от 21
июля 1997 г. № 119-ФЗ2, а также согласно п. 1 ст. 1 Федерального закона

1 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3590.

2 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3591.

29

«О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокура-


туре Российской Федерации» от 10.02.99 г. №31 ФЗ, прокуратура РФ
осуществляет надзор за исполнением законов судебными приставами
(п. 2 ст.1 Закона о прокуратуре). Эту деятельность прокурора следует
считать частью надзора за исполнением законов государственными орга-
нами, исполняющими приговоры и решения суда. Отличительной чертой
данной надзорной деятельности прокуратуры является то, что законода-
телем четко определены субъекты, исполняющие требования законов, а
именно судебные приставы-исполнители.

Характеристика судебных приставов, их задачи и полномочия опреде-


лены в названном выше законе «О судебных приставах». Предметом рас-
сматриваемого надзора является исполнение федеральных законов «О су-
дебных приставах» и «Об исполнительном производстве» судебными
приставами.

Объектами данного надзора являются подразделения службы судеб-


ных приставов. К ним относятся:

* департамент судебных приставов Министерства юстиции РФ;

«I* служба военных приставов^Управления военных судов Министерства
юстиции РФ;

* службы судебных приставов органов юстиции субъектов РФ;

*»* районные, межрайонные или соответствующие им согласно админис-
тративно-территориальному делению субъектов РФ, подразделения
судебных приставов.

Перечисленные субъекты и объекты надзора относятся к системе Ми-


нистерства юстиции РФ, это объединяет их с администрацией органов и
учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые су-
дом меры принудительного характера.

Определенным исключением из этого является деятельность службы


судебных приставов в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ и
Высшем Арбитражном Суде РФ, чья деятельность определяется не толь-
ко названными законами, но и федеральными конституционными закона-
ми об этих судах.

Основной задачей рассматриваемой отрасли прокурорского надзора


является обеспечение законности в деятельности судебных приставов, а
также защита прав и законных интересов физических и юридических лиц,
относительно которых были приняты судебные акты.

Самостоятельным направлением в деятельности прокуроров яв-
ляется их участие в рассмотрении дел судами.
Согласно Закону о про-

30

куратуре (ст.ст. 35, 36, 39) прокурор участвует в рассмотрении уголов-


ных гражданских, арбитражных и административных дел.

Это направление состоит из надзорной и иной ненадзорной деятель-


ности (участие в рассмотрении судом дел) прокурора. В соответствии с
требованиями Закона о прокуратуре прокурор, участвуя в рассмотре-
нии уголовных, гражданских и иных дел, осуществляет две основных
функции.

1) Принимает непосредственное участие в судопроизводстве по кон-


кретным уголовным, гражданским, арбитражным и административным
делам. С учетом положений судебной реформы и принятого на ее основе
нового процессуального законодательства о состязательности судебного
процесса в этих случаях прокурор выступает в качестве равноправного
участника, стороны уголовного, гражданского или арбитражного судо-
производства.

2) Осуществляет надзор за законностью решений, приговоров, опреде-


лений или постановлений суда. Реализация этой функции, закрепленной в
п .1 ст. 36 Закона о прокуратуре, предполагает право и обязанность про-
курора опротестовать или обжаловать в установленном законом порядке
указанные акты суда в случаях выявления их незаконности или необосно-
ванности.

Помимо названных основных функций, пунктом 5 ст. 35 Закона о про-


куратуре
предусмотрено право Генерального прокурора РФ в соответст-
вии с действующим законодательством принимать участие в заседаниях
Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного суда
Российской Федерации. А в соответствии с п. 6 ст.35 того же Закона Ге-
неральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд Рос-
сийской Федерации в связи с нарушениями конституционных прав и сво-
бод граждан законом, примененным или подлежащим применению в
конкретном деле.

Кроме того, ст. 39 Закона о прокуратуре предусматривает такое пол-


номочие (вид деятельности Генерального прокурора), как обращение в
Пленум Верховного Суда Российской Федерации и в Пленум Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации с представлением о даче су-
дами разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арби-
тражным, уголовным и иным делам.

Осуществление указанных функций прокурором преследует разреше-


ние нескольких задач. Наиболее важными из них являются:
защита прав и свобод человека и гражданина;

31

защита охраняемых законом интересов общества и государства^^^^^


защита охраняемых законом прав и интересов предприя ,
заций и иных юридических лиц.
ваемых судом правовых актов осуществляется

к*"""""- -.,-

ментируются процессуальным законодательством.

Отдельные полномочия прокурора предусмотрены в самом Законе
о прокуратуре. Так, в соответствии со ст.
35 названного Закона про-
курор имеет право:


*1* участвовать в рассмотрении дел судами;
*> осуществлять уголовное преследование в суде;

<» выступать в качестве государственного обвинителя в суде. Это пол--
номочие может показаться аналогичным предыдущему. Однако еле- -
дует иметь в виду, что осуществляя уголовное преследование в суде,
в процессе судопроизводства, прокурор может изменить свою пози-
цию относительно виновности подсудимых и отказаться от обвине-
ния, от выступления в качестве государственного обвинителя;
обратиться в суд с заявлением. Это полномочие предполагает воз-

„ „ „ааапением о признании пра-

ских лиц;

вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защи


та прав граждан и охраняемых 31__.

сударства. В данном случае закон не конкретизирует, в какое дел(

------~„„по тяжланское, и т.д. Совер

В ЛЮООИ Стадии и^иц*,*"—,-------

и охраняемых законом интересов общества или го

", " ТГ01/ПР ТТР,П(

может


.
вступить прокурор: уголовное, гРа

Генеральный прокурор РФ имеет право участвовать в заседаниях


Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного
Суда Российской Федерации. Конкретные формы и основания этого
полномочия регламентированы соответствующим процессуальным
законодательством;

за Генеральным прокурором РФ закреплено также право обращаться


в Конституционный Суд Российской Федерации в связи с нарушени-
ем или возможностью нарушений конституционных прав и свобод
граждан примененным или подлежащим применению каким-либо за-
коном. Закон о прокуратуре РФ не указывает, какой закон может на-
рушить или уже нарушает конституционные права и свободы граж-
дан. Поэтому можно считать, что законодатель имел в виду любой
закон, принятый на территории РФ, в том числе как федеральный, так
и закон субъекта федерации;

обжаловать (опротестовывать) в вышестоящий суд не вступившее в


законную силу незаконное или необоснованное решение, приговор,
определение или постановление суда. Порядок применения этого
полномочия регулируется процессуальным законодательством. Неко-
торые особенности его применения приводятся в последующих раз-
делах об участии прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских
и арбитражных дел; обжаловать (опротестовывать) вступившие в за-
конную силу решение, приговор, определение или постановление су-
да по любому делу (п. 2 ст.36). Основания, форма и условия примене-
ния этого полномочия, как и предыдущего, довольно существенно
различаются в зависимости от того, каким процессуальным законода-
тельством (уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным,
арбитражно-процессуальным) оно регламентируется. Особенности
его применения рассматриваются ниже в разделах об участии проку-
рора в каждом виде судопроизводства;

обращение Генерального прокурора РФ с представлением в Пленумы


Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного
Суда Российской Федерации о даче судам разъяснений по вопросам
судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным и ад-
министративным делам (ст. 39).
В Законе о прокуратуре РФ перечислены лишь основные полномочия

Л-"-'*" ^----- - - ~ ГТООЦеС' оолдди

шенно очевидно, что вступление прокурора в уже ебовани)' пР°курора, реализуемые в процессе участия в рассмотрении судом дел и


супопооизводства требует соблюдения определенных осуществлением надзора за законностью судебных решений, приго'во-
•>А у ______„„, ппгшрг.сл/альным законодатели*__________

^А""^"—-г-1-

установленных соответствующим процессуальным
вом;

определений и постановлений. Участвуя в судопроизводстве по

33

кий надзор

32

конкретным делам, прокурор реализует организационные полномочия,


полномочия по ведению судебного следствия, участию в кассационной
и надзорной инстанции. Эти полномочия различаются в зависимости от
категорий рассматриваемых дел: уголовных, гражданских, арбитраж-
ных. Поэтому все эти вопросы подлежат рассмотрению в нижеследую-
щих разделах курса.

Помимо рассмотренных выше основных направлений прокурорско-


го надзора, органы прокуратуры в соответствии со ст. 1 Закона о про-
куратуре:
•> координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с

преступностью;

«I» принимают участие в правотворческой деятельности;
•5» рассматривают и разрешают заявления, жалобы и иные обращения

граждан, поступившие в прокуратуру;


*!* принимают участие в профилактической работе.

Подробно эти виды деятельности прокуратуры рассматриваются в


других разделах курса.

Предмет и система учебного курса
«Прокурорский надзор»

Как уже отмечалось выше, в понятие «прокурорский надзор» входит


название учебной дисциплины в юридических учебных заведениях.
Предмет этой учебной дисциплины — Закон о прокуратуре РФ, иное за-
конодательство, регулирующее надзорную деятельность прокуроров, те-
ория и практика применения названного законодательства.

Система учебного курса «Прокурорский надзор», реализующегося в


лекциях, семинарских занятиях и самостоятельной работе студентов, в
целом соответствует структуре Закона о прокуратуре РФ. Учебный курс
состоит из двух частей: общей и особенной. В первой рассматриваются
наиболее общие вопросы прокурорского надзора: сущность прокурорско-
го надзора и основные понятия, используемые в законодательстве, теории
и практике этого вида прокурорской деятельности; цели и задачи проку-
рорского надзора, его основные направления. К общей части учебного
курса относятся так же принципы прокурорского надзора, и законода-
тельство, его регламентирующего. Особое место в общей части курса за-
нимают вопросы организации и управления в органах прокуратуры. Этот
следующая страница >>