Похожие работы
|
Курс лекций и практикум Издание пятое, переработанное и дополненное - страница №1/20
Институт повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации ПГОКУРОРСКИЙ НАДЗОР курс лекций и практикум Издание пятое, переработанное и дополненное Под научной редакцией доктора юридических наук, профессора Винокурова Ю.Е. Рекомендовано к изданию решением ученого совета Института повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации Издательство «ЭКЗАМЕН» МОСКВА 2003 13ВН 5-94692-362-5 Авторский коллектив: Ю.Е. Винокуров — д.ю.н., проф. (руководитель авторского коллектива); А.Ю. Винокуров — к.ю.н., начальник отдела Генеральной прокуратуры РФ; К.Ю. Винокуров — практикующий юрист; А.Б. Карлин — к.ю.н., проф., первый за- меститель министра юстиции РФ; Ф.М. Кобзарев — к.ю.н., доцент, заведующий кафедрой ИПК Генпрокуратуры РФ; А.Ф. Козусев — д.ю.н., доцент, первый заместитель директора ИПК Генпрокурату- ры РФ; Б.В. Коробейников — д.ю.н., проф.; А.Ф. Смирнов — д.ю.н., проф., директор ИПК Генпрокуратуры РФ. Рецензенты: А.А. Тер-Акопов — д.ю.н., проф.; А.Т. Мельников — заместитель министра юстиции РФ, глав- ный судебный пристав РФ «Прокурорский надзор» (издание пятое, переработанное и до- полненное) — книга, которая адресована студентам, аспирантам и преподавателям юридических вузов и факультетов, а также работ- никам прокуратуры, других правоохранительных органов, органов государственного контроля, органов власти субъектов РФ и мест- ного самоуправления, взаимодействующих с органами прокурату- ры по вопросам укрепления законности и правопорядка. Издание включает в себя 22 лекции и практикум. Подготовле- но в соответствии с новыми государственными стандартами для вузов, позволяет в полной мере освоить дисциплину «Прокурор- ский надзор», а также закрепить теоретические знания на кон- кретных примерах, приведенных в разделе «Практикум». УДК 65.01 ББК 65.529.0-21 I8ВN 5-94692-362-5 © Коллектив авторов, 2003 г. © Издательство «ЭКЗАМЕН», 2003 г. Российской Федерации)....................................................................................8 Лекция 1. Сущность, цели, задачи и основные направления прокурорского надзора....................................................................................17 Лекция 2. Принципы организации и деятельности прокуратуры..............37 ^Лекция 3. Правовое регулирование прокурорского надзора в России..............................................................................................44 Лекция 4. Кадровое обеспечение органов прокуратуры.............................59 Лекция 5. Организация работы и управления в органах прокуратуры......77 Лекция 6. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью...........................................................................105 Лекция 7.Тактика и методика прокурорского надзора.............................117 Лекция 8. Сущность, предмет, задачи и основные направления прокурорского надзора за исполнением законов.................126 Лекция 9. Понятие прокурорских проверок исполнения законов и методика их проведения.........................................146 Лекция 10. Правовые средства реагирования прокурора на нарушения законов.................................................................170 Лекция 11. Сущность, предмет и основные направления прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина..........................................................182 Лекция 12. Работа прокурора с обращениями граждан............................191 Лекция 13. Прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности..........................................199 Лекция 14. Прокурорский надзор за исполнением законов в досудебном производстве............................................................228 Лекция 15. Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами...................................................................263 Лекция 16. Прокурорский надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу......................................................................................................287 Лекция 17. Участие прокурора в рассмотрении судом уголовных дел. ..320 Лекция 18. Участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел............................................................................................341 Лекция 19. Участие прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами............................................................................349 3 судами дел об административных правонарушениях................................361 Лекция 21. Другие направления деятельности прокуратуры...................370 Лекция 22. Повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением законов и других направлений деятельности прокуратуры............................................................................392 Организационно-методические указания по изучению курса...................404 Раздел I. Сущность, задачи, основные направления, принципы и правовое регулирование прокурорского надзора..................................................................................408 Раздел II. Кадровое обеспечение, организация работы и управления в органах прокуратуры..........................................................409 Раздел III. Координация деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью. Тактика и методика прокурорского надзора..................................................................................429 Раздел IV. Прокурорский надзор за исполнением законов.......................437 Раздел V. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина..................................................................455 Раздел VI. Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.......................................................462 Раздел VII. Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами...................................................................470 Разделах. VIII. Прокурорский надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу...........................................................................473 Раздел IX. Участие прокурора в рассмотрении дел судами......................480 Раздел X. Другие направления деятельности прокуратуры......................505 Раздел XI. Повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением законов, а также иных направлений деятельности прокуратуры. Концепция развития прокуратуры.......................................506 Приложение I. Вопросы для проведения тестирования по дисциплине «прокурорский надзор»...........................................................511 Приложение II. Перечень контрольных вопросов для проведения итогового зачета или экзамена по дисциплине................................................523 Приложение III. Примерная тематика дипломных работ.............................527 Приложение IV. Список нормативных актов и литературы.........................527 ВВЕДЕНИЕ Включенные в настоящее учебное издание курс лекций и практикум подготовлены в строгом соответствии с учебными программами и госу- дарственными образовательными стандартами с учетом действующего законодательства, регулирующего организацию и деятельность россий- ской прокуратуры, анализа ее практики за последние годы. Лекции и практикум охватывают все темы учебного курса «Прокурорский надзор». Структурно каждая лекция состоит из трех и более вопросов. К каждой лекции даются контрольные вопросы и задания. В практикум по всем разделам курса включены либо контрольные вопросы для подготовки и проведения семинарских занятий, либо упражнения и задачи (казусы) для подготовки и проведения практических занятий. В практикум включены также сценарии деловых (ролевых) игр и примерные образцы докумен- тов, в том числе прокурорского надзора, составляемых в органах проку- ратуры. В конце книги приведен список важнейших нормативных актов, регулирующих организацию и деятельность органов прокуратуры. Включенные в книгу лекции не подменяют и не дублируют соответст- вующие темы учебников по одноименной дисциплине — прокурорскому надзору, а в определенной мере дополняют их. Более того, в нее включе- ны новые темы, не нашедшие отражения в учебниках; многие темы суще- ственно дополнены. Лекции носят ярко выраженную практическую на- правленность, поскольку содержат рекомендации по организации и осуществлению надзорной и иной деятельности прокуроров. В лекциях использованы законодательные и иные нормативных ак- ты, принятые или изданные до 30 октября 2002 г. В связи с тем, что за- конодательство непрерывно развивается (принимаются новые норма- тивные акты, вносятся изменения и дополнения в действующие акты и отменяются устаревшие акты), следует изучать соответствующие темы с учетом вновь принятых (изданных) нормативных актов. Добросовестное и глубокое изучение студентами предлагаемого курса, активное участие в семинарских и практических занятиях, деловых играх, позволит не только получить прочные знания по дисциплине «Прокурор- ский надзор», но и приобрести первичные навыки (умения) организации и осуществления прокурорского надзора. 5 Предлагаемое учебное издание подготовлено авторским коллективом — прокурорскими работниками, длительное время работающими или ра- ботавшими в органах прокуратуры Российской Федерации, в составе: Винокуров Ю.Е. — доктор юридических наук, профессор, руководи- тель авторского коллектива — введение, лекции 8, 10, 11, вопросы 1-3 лекции 9, вопрос 3 лекции 21 совместно со Смирновым А.Ф., разделы I, IV практикума, организационно-методические указания по изучению курса; Винокуров А.Ю. — начальник отдела Генеральной прокуратуры РФ — вводная лекция, лекция 7, вопрос 4 лекции 9 совместно с Винокуро- вым К.Ю., лекции 15, 20, 22, пункт «Б» раздела III, разделы VII, X, XI практикума, приложения НУ: Винокуров К.Ю. — практикующий юрист — лекция 3, вопрос 4 лек- ции 9 совместно с Винокуровым А.Ю., лекция 12, раздел V практикума: Карлин А.Б. — кандидат юридических наук, профессор — лекции 18, 19, раздел IX практикума: Кобзарев Ф.М. — кандидат юридических наук, доцент — вопросы 3, 4 лекции 5, лекция 6, вопрос 2 лекции 21, разделы II, пункты «А» и «В» раздела III практикума; Козу сев А.Ф. - доктор юридических наук, доцент — лекции 13, 14, 16, вопросы 1,4 лекции 21, разделы VI, VIII практикума; Коробейников Б.В. — доктор юридических наук, профессор — лек- ции 1,2, 17; Смирнов А.Ф. — доктор юридических наук, профессор — лекция 4, вопросы 1, 2, 5 лекции 5, вопрос 3 лекции 21 совместно с Винокуровым Ю.Е. Авторы с благодарностью примут любые замечания, предложения и пожелания, направленные на улучшение книги. ЧАСТЬI КУРС ЛЕКЦИЙ ПО ПРОКУРОРСКОМУ НАДЗОРУ ВВОДНАЯ ЛЕКЦИЯ Правовому государству — правозащитную прокуратуру (о концепции развития прокуратуры Российской Федерации) Факторы, обусловливающие необходимость совершенствования организации и деятельности прокуратуры Российское государство, все народы многонациональной России остро заинтересованы в сильной, независимой, эффективно работающей проку- ратуре, способной противостоять натиску криминала и проявлениям се- паратизма. Стране необходима действенная прокуратура, стоящая на страже основ государственного строя и целостности Российской федера- ции, прав и свобод ее граждан, законных интересов юридических лиц. Необходимость совершенствования всей многогранной деятельности прокуратуры диктуется определенными обстоятельствами: * происходящим в последние годы тотальным разворовыванием госу- дарственной собственности, обворовыванием народа как коммерчес- кими структурами, так и преступными элементами; »«* невиданным разрывом в доходах между кучкой доморощенных нуво- ришей и основной массой населения; * растущей коррумпированностью чиновников сверху донизу; •I* проявлениями сепаратистских тенденций в ряде субъектов Россий- *!• ростом преступности и в особенности тяжких преступлений; «I» многочисленными нарушениями прав и свобод граждан, имеющими * неудовлетворительной в целом работой органов государственного контроля, обязанных обеспечивать законность; *$• ухудшающейся работой судов общей юрисдикции вследствие непро- думанного проведения судебной реформы. Следует заметить, что сделанный реформаторами акцент на судебную форму защиты прав и свобод граждан вовсе не означает, что должна сво- рачиваться прокурорская форма защиты этих прав и свобод в виде проку- По какому пути пойдет в будущем развитие российской прокуратуры будет зависеть, на наш взгляд, от следующих факторов: *> какая модель развития капитализма будет взята за основу в России, т.е. будет ли преобладать модель частного капитализма или будет из- брана модель так называемого народного капитализма с ориентацией на усиление социальной защиты основной массы россиян; »> будет ли в России проводиться политика, отвечающая националь- ным интересам, преобладать национальная идея, направленная на всяческое усиление государства, его целостности, экономической, интеллектуальной и военной мощи и в конечном итоге на спасение россиян: с учетом сложившихся неблагополучных реалий именно спасение россиян становится основной, преобладающей националь- ной идеей; * как в будущем пойдет процесс становления новой российской госу- дарственности, развития федеративных отношений и, в частности, ка- кой объем прав получат субъекты Российской Федерации, какие пол- номочия останутся за центром, как это скажется на структуре законодательства; *»* по каким направлениям будет идти судебная реформа и к каким пози- иными органами; *»* будет ли учитываться позитивный опыт организации и деятельности Как и другие государственно-правовые структуры, прокуратура под- вержена изменениям, которые должны соответствовать направлениям развития общества и государства на конкретном этапе. Такое развитие осуществляется в правовом, организационном, кадровом, методическом, иных аспектах. Основные направления и перспективы развития совре- менной Российской прокуратуры отражены в научном труде «Прокура- тура Российской Федерации (Концепция развития на переходный пери- од)» М., 1994. В последующем, с учетом происходящих в стране социальных, экономических, иных изменений, тенденций, состояния правовой защищенности граждан, состояния законности и правопорядка в стране, взгляды разработчиков концепции развития прокуратуры пре- терпели изменения1. Национальным интересам России, интересам законопослушной части граждан соответствует, чтобы прокуратура Российской Федерации оста- валась федеральным, централизованным надзорным органом и органом уголовного преследования с оставлением за нею всех функций, опреде- ленных Конституцией и Законом о прокуратуре, чтобы она в дальнейшем развивалась как орган надзорного типа. Функция надзора за исполнением законов присуща всем государствам, она вызвана объективными потребностями добиться надлежащего испол- нения законов. Без этого невозможно нормальное функционирование го- сударств. Но в разных странах функция надзора за исполнением законов возложена на различные по своей структуре и назначению органы. Исто- рически сложилось так, что в России функция надзора за исполнением законов возлагалась на органы прокуратуры. Такая практика себя вполне оправдала. И никакой необходимости освобождать прокуратуру от над- зорной функции не имеется, так как это неизбежно привело бы к негатив- ным последствиям, что не отвечает национальным интересам России. В будущем прокуратура может развиваться как надзорный правоза- щитный орган. Учитывая, что только сильное в политическом и экономическом от- ношении государство в состоянии обеспечить нормальные условия для проживания всех категорий граждан, включая достижение высокого жиз- 1 Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях пе- реходного периода) М., 1998. 10 ненного уровня, защитить их в социальном отношении — защита именно государственных и общественных интересов (публичного интереса) оста- нется приоритетной задачей для прокуратуры. Сказанное вовсе не озна- чает, что прокуратура не должна защищать интересы предпринимателей, частных владельцев предприятий (частный интерес). Речь лишь идет о смещении акцента в сторону защиты государственных и общественных (публичных) интересов. Приоритетным для прокуратуры будет также за- щита прав и свобод человека и гражданина. Получат дальнейшее развитие все отрасли надзора и участки деятель- ности прокуратуры. Однако в зависимости от происходящих в стране преобразований, встающих перед обществом, новых задач, будут уточ- няться приоритеты и задачи, пределы отраслей надзора и участков дея- тельности прокуратуры, полномочия прокуроров. Все более приоритетное значение будет приобретать международное сотрудничество прокуратуры Российской Федерации с органами проку- ратуры, иными правоохранительными органами зарубежных стран, меж- дународными организациями. В частности, дальнейшее углубление полу- чит деятельность Координационного Совета генеральных прокуроров стран СНГ, особенно в деле борьбы с организованной, транснациональ- ной преступностью (незаконный оборот наркотиков, оружия, торговля людьми, терроризм). Об этом свидетельствует создание в структуре этого Совета аппарата исполнительного секретаря с участием представителей генеральных прокуроров стран СНГ. Активизируется участие Генераль- ной прокуратуры РФ в деятельности Международной ассоциации проку- роров, в иных организациях. Можно полагать, что в будущем более полно будет востребован пра- возащитный потенциал российской прокуратуры, задействованы имею- щиеся резервы. Повышению роли прокуратуры как надзорного правозащитного ор- гана, а, следовательно, повышению эффективности ее многогранной деятельности в наибольшей мере могли бы способствовать повыше- ние правового статуса как самой прокуратуры, так и ее работников, полное проведение в жизнь принципа независимости прокурорского надзора, наделение прокуроров дополнительными полномочиями, т.е. дальнейшее развитие законодательства, регулирующего прокурорский надзор. Представляется крайне необходимым в Конституцию Российской Фе- дерации вместо ст. 129, посвященной прокуратуре и входящей в главу 7 И Российской Федерации», в которой изложить задачи, структуру, основ- ные направления деятельности прокуратуры, порядок назначения на должности прокуроров и освобождения их от должностей, отказавшись от института согласования назначения прокуроров субъектов Российской Федерации с органами представительной и исполнительной власти этих субъектов, наделить Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Российской Федерации правом законодательной инициативы, закрепить, что организация и деятельность прокуратуры Российской Федерации оп- ределяются федеральным конституционным законом. Этот закон мог бы воспроизвести основные положения ныне дейст- вующего Закона о прокуратуре. В нем следовало бы более обстоятельно изложить структуры прокуратур, полномочия прокуроров всех звеньев, посвятив этому самостоятельные главы: «Генеральная прокуратура Рос- сийской Федерации», «Прокуратуры субъектов Российской Федера- ции», «Районные прокуратуры», в кратком виде закрепить процедурные вопросы деятельности прокуроров по отраслям надзора, их правовое положение при участии в судах, более подробно регламентировать в специальной главе вопросы координации деятельности правоохрани- тельных органов по борьбе с преступностью. Самостоятельная глава могла бы быть посвящена специфике прохождения службы в органах прокуратуры. Следовало бы восстановить ряд полномочий, которыми ранее бы- ли наделены прокуроры1. Речь идет о наделении прокуроров правом выносить постановления о возбуждении дисциплинарного производства. В интересах дела следовало бы также закрепить в Законе, что принесение прокурором протеста на противоречащий закону акт или обращение прокурора с заявлением в суд о признании такого акта недействующим приостанавливает действие этого акта до рассмотрения протеста или заявления; районным, город- ским и им равным прокурорам предоставить право обращения с исковы- ми заявлениями в арбитражные суды и участия в этил судах. Сказанное отнюдь не означает, что прокуроры должны обладать нео- граниченными полномочиями и трактовать закон по своему усмотрению. Вместе с тем, следует законодательно закрепить механизм, который ста- вил бы надежный заслон попыткам политиков использовать органы про- 1 См.: ст.ст. 25', 26 Закона о прокуратуре СССР от 30.11.79 г. куратуры как силовую структуру, предназначенную для дискредитации и тем более расправы над неугодными оппонентами. Реализация этих и иных законодательных мер положительно скажется на состоянии работы органов прокуратуры и будет способствовать укреп- лению законности и правопорядка в стране. Прокуратура в правовом государстве Как известно, Конституция Российской Федерации провозгласила: Рос- сия — есть демократическое федеральное правовое государство и человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст.ст. 1, 2). Одно дело провозгласить, другое — реально стать демократическим правовым госу- дарством. Несмотря на образование (учреждение) ряда государственно- правовых атрибутов, присущих правовому государству (поста Президента России как гаранта соблюдения прав и свобод граждан, института Уполно- моченного по правам человека, разветвленной системы независимых су- дебных органов и т.д.), с соблюдением прав и свобод граждан дело обстоит не лучшим образом. Имущество граждан, их здоровье и сама жизнь не ста- новятся более защищенными. Это относится и ко всем остальным правам и свободам. Если считать, что правовое государство — это некий эталон ре- ального полного соблюдения прав и свобод граждан, то, к сожалению, Рос- сия пока не приближается к такому эталону. Однако имеются веские основания полагать, опираясь на человечес- кий разум, что трудности переходного периода, вызванные как объектив- ными, так и субъективными факторами, будут преодолены, и Россия во- льется в число правовых государств, для которых именно человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Во всех государствах, относящих себя к правовым (США, ФРГ, Шве- ция и другие), функционируют органы прокуратуры как один из важней- ших государственных правозащитных механизмов. При этом никаких единых унифицированных стандартов построения и деятельности проку- ратуры не существует. Для прокуратур в правовых государствах харак- терно организационное и функциональное многообразие. Но для проку- ратур всех государств правозащитная функция выступает в качестве основной. Не является в этом отношении исключением и прокуратура Российской Федерации. Возникает вопрос, какой станет прокуратура в правовом российском государстве, какие задачи она будет решать, какое место займет в госу- дарственном механизме? 13 12 Можно прогнозировать, что в правовом российском государстве прокуратура останется, как и в настоящее время, единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих надзор за испол- нением законов, т.е. органом надзорного типа, и способствующей в силу специфики своей деятельности укреплению всех ветвей власти: законо- дательной (представительной), исполнительной и судебной. Но в связи с возможной передачей субъектам Российской Федерации отдельных полномочий, ныне составляющих предмет ведения России, несколько возрастет объем работы по надзору за исполнением регионального за- конодательства. Останется за прокуратурой и функция уголовного пре- следования. Полное финансирование органов прокуратуры, позволяющее им нор- мально функционировать, наделение прокуроров дополнительными пол- номочиями, о чем говорилось выше, обеспечит реальную независимость прокуратуры от других властных, и иных органов. Учитывая возрастающую роль судов всех видов в вопросе защиты прав и свобод граждан, следует прогнозировать некоторое сужение гра- ниц прокурорского вмешательства в таких отраслях, как прокурорский надзор за исполнением законов и прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Прокуроры более широко будут прибегать к судебным формам защиты прав и свобод граждан, а равно и государственных интересов, обращаясь в суды с соответствующими заяв- лениями и исками. По всей видимости, как и сейчас, органы прокуратуры будут обладать собственным следственным аппаратом, но число категорий дел, подслед- ственных прокуратуре, возможно, сократится. Следователи прокуратуры в основном будут расследовать преступления, совершенные работниками прокуратуры, судьями, работниками других правоохранительных орга- нов, депутатами. Повысится роль прокуратуры во внешнем контроле (надзоре) за за- конностью и справедливостью правосудия. Жизнь показывает: любые ор- ганы, в особенности судебные, принимающие судьбоносные для граждан решения, остро нуждаются во внешнем контроле, ибо отсутствие такого контроля ведет к произволу. Такой контроль за судом в пределах предо- ставленной компетенции осуществляют органы прокуратуры и адвокату- ры. Прокуроры будут поддерживать обвинение в судах по всем уголов- ным делам. Изменится роль прокуроров в гражданском, арбитражном и административном судопроизводстве. Иными словами, сформируется ра- бочий механизм, находящийся вне судебной системы, обеспечивающий 14 подчинение суда закону и только закону. Преобладающей частью этого механизма и явится прокурорский надзор. Потребуется увеличение штатной численности прокуратуры, образо- вание новых прокуратур. Вместе с тем, может уменьшиться число специ- ализированных прокуратур. На многосторонней встрече в г. Москве, организованной 8-9 января 1997 г. Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ, под- черкивалось, что «изменение статуса, структур, задач и форм работы прокуратуры должно осуществляться гармонично в соответствии с изме- нениями судебных и правовых систем, частью которых она является, имея в виду, что главной целью при этом является создание подлинных гарантий для обеспечения законности и правопорядка, а также осуществ- ления эффективной защиты прав и свобод человека и гражданского об- щества». В интересах российского государства и в целях претворения в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершен- ные противоправные действия в Российской Федерации по примеру некоторых других стран следует ввести институт независимого прокурора. Независимый прокурор мог бы избираться (назначаться) по реше- нию Государственной Думы Федерального Собрания РФ простым или квалифицированным большинством голосов депутатов для расследова- ния в основном противоправных деяний, совершенных, в частности Президентом РФ. Председателем Правительства и другими высокопо- ставленными должностными лицами государства, когда Генеральная прокуратура РФ не в состоянии по какой-то причине вести такое рас- следование либо отказывается это делать, или когда имеются веские основания сомневаться в объективности принимаемых ею решений. Применительно к российской действительности институт неза- висимого прокурора крайне необходим и актуален, учитывая, что вы- сокопоставленные государственные деятели часто не несут никакой ответственности за совершаемые ими деяния, в том числе и в форме принимаемых ими необоснованных, непродуманных решений, нанося- щих порою огромный урон стране и причиняющих неимоверные ли- шения народу. Понятно, что институт независимого прокурора необходимо закре- пить в Конституции Российской Федерации; он должен обстоятельно регулироваться федеральным конституционным законом, который над- лежит разработать и принять. 15 растать по мере построения правового государства, что явится весо- мой гарантией защиты прав и свобод граждан, обеспечения законности и правопорядка в стране. Контрольные вопросы 1. Перечислите факторы, обусловливающие необходимость совершен- ствования организации и деятельности российской прокуратуры. 2. По каким направлениям в будущем может развиваться прокуратура России? 3. Что вам известно о концепции развития прокуратуры Российский Федерации в переходный период? 4. Какой может быть прокуратура в правовом государстве? Задание Изучите или используйте источники 17, 89, 94, 119, 129, 130, 136, 157 приведенные в Приложении IV. 16 Сущность, цели, задачи и основные направления прокурорского надзора Сущность прокурорского надзора Прокурорский надзор — это специфическая деятельность государст- венных федеральных органов прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и состоящая в проверке точности соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения законов, действую- щих на ее территории. Ее содержанием является: »!• выявление фактов несоблюдения Конституции РФ и нарушения тре- бований законов; •> установление виновных в правонарушениях; <�» принятие мер к устранению правонарушений и их предупреждению; •I» наказание виновных. Из сказанного принципиально важным для усвоения содержания сущ- ности прокурорского надзора является то, что 1) Прокурорский надзор — это специфический вид государственной деятельности, которую кроме прокуратуры не могут осуществлять ника- кие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные органы, организации, учреждения или должностные лица. 2) Прокурорский надзор осуществляется от имени государства — Рос- сийской Федерации. Важность этого положения в том, что прокурор, осуществляя надзор, выявляет правонарушения, принимает меры к их ус- транению и наказанию виновных не от имени отдельных органов местно- го самоуправления, отдельных субъектов федерации, иной представи- тельной, исполнительной или судебной власти, но от их совокупности, объединенных системой государства: интересы отдельных органов, орга- низаций, учреждений, должностных или физических лиц приводятся в соответствие с интересами государства в целом. 3) Прокурорский надзор — самостоятельный вид государственной дея- тельности. Его отличие от других видов деятельности иных государствен- ных органов определяется спецификой содержания. Это проверка точности соблюдения Конституции РФ, исполнения требований законов, соответст- 17 вия иных правовых актов закону, принятие мер к устранению выявленных правонарушений с помощью средств, представленных законом исключи- тельно прокуратуре. Имея функциональные признаки каждой из ветвей власти (представи- тельной, исполнительной, судебной) прокурорский надзор не имеет от- ношения ни к одной из них. Органы прокуратуры занимают особое место в системе государствен- ной власти Российской Федерации. Это специфическое положение проку- ратуры в государственном устройстве позволяет уравновешивать деятель- ность ветвей власти и обеспечивать их оптимальное функционирование. Помимо сказанного следует иметь в виду, что под термином «проку- рорский надзор» понимается: «»» специфический вид государственной деятельности; »«• самостоятельная отрасль юридической науки; »> учебная дисциплина. В данном разделе рассматривается содержание только первого из при- веденных значений прокурорского надзора. Любой вид государственной деятельности содержит ряд понятий, требующих объяснения их смысла, содержания и назначения. В связи с этим рассмотрим основные понятия прокурорского надзора, как вида государственной деятельности, со- ставляющие терминологию прокурорского надзора. Прокурор — это физическое лицо, состоящее на постоянной или вре- менной службе в органах прокуратуры, принятое на работу в порядке, ус- тановленном Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федера- ции», и исполняющее должностные обязанности, предусмотренные тем же законом и приказом вышестоящего прокурора. Прокурор — понятие собирательное, обобщающее. В узком смысле — это руководители прокуратур: Генеральный прокурор Российской Феде- рации, прокурор субъекта федерации, прокурор города, прокурор района, прокурор специализированной прокуратуры. В широком же смысле под- разумеваются не только вышеназванные прокуроры, но и заместители Генерального прокурора РФ, его советники, старшие помощники, по- мощники, помощники по особым поручениям, заместители и помощники всех нижестоящих прокуроров — руководителей прокуратур, помощники прокуроров по особым поручениям, старшие помощники, старшие про- куроры и прокуроры, старшие прокуроры-криминалисты и прокуроры- криминалисты управлений и отделов, действующие каждый из перечис- ленных прокуроров в пределах своей компетенции. 18 В системе прокуратуры работают также прокурорские работники. К ним относятся работники органов и учреждений прокуратуры, имеющие классные чины (в органах и учреждениях военной прокуратуры — воин- ские звания), являющиеся научными сотрудниками или преподавателями научных и образовательных учреждений. Прокурорский надзор — это понятие, которое ,как уже отмечалось, характеризует: <�« основную функцию прокуратуры как самостоятельный и специфичес- кий вид государственной деятельности — федеральной государствен- ной службы; «I» отрасль юридической науки; *> учебную дисциплину. Понятие «прокурорский надзор» применительно к деятельности про- курора подразумевает проведение проверок точности соблюдения Кон- ституции РФ и исполнения всех законов, действующих на территории РФ и любого из них в каждом конкретном случае. Прокуратура как федеральный государственный орган осуществляет надзор, расследует преступления, участвует в рассмотрении дел судами, занимается законопроектной, законотворческой деятельностью, коорди- нацией борьбы с преступностью. Надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов — важнейшая функция прокуратуры. V Прокурорский надзор как отрасль юридической науки означает сумму знании о законодательстве, регулирующем деятельность прокуроров по осуществлению надзора, формах, средствах и методах его осуществления, закономерностях развития общественных отношений в сфере осуществ- ления надзора, проблемах эффективности этой деятельности и т.д. Как наука, прокурорский надзор тесно связан с уголовным, гражданским и арбитражным процессами, криминалистикой, иными отраслями юриди- ческой науки. Прокурорский надзор как учебная дисциплина это — часть образова- тельных программ высших и средних юридических учебных заведений. По содержанию и структуре делится на общую и особенную части. В об- щей части обычно рассматриваются задачи и принципы прокурорского надзора, система органов прокуратуры, полномочия прокуроров и т.д. Содержанием особенной части является информация об особенностях осуществления прокурорского надзора в отдельных отраслях (направле- ниях) специфика реагирования прокурора на различные виды правона- рушений. 19 сударственной деятельности (федеральной службы), отрасль юридичес- кой науки и учебная дисциплина имеет различающиеся предметы, кото- рые в теории нередко путают или необоснованно отождествляют. Рассмотрим предмет прокурорского надзора как вида государствен- ной деятельности. В этом случае под предметом прокурорского надзора следует понимать сферу общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора. Из самой сущности про- курорского надзора вытекает, что деятельность прокурора направлена на регулирование общественных отношений, связанных с соблюдением Конституции РФ и исполнением требований законов. Поскольку соблю- дение Конституции РФ и требований законов обязательны для всех юридических и физических лиц, на которых они распространяются, то предметом прокурорского надзора следует считать соблюдение Кон- ституции РФ и исполнение законов юридическими и физическими (должностными) лицами. Перечень этих лиц определен в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. Из текста этой статьи следует, что в предмет прокурорского надзора не вхо- дит исполнение законов высшими органами представительной и испол- нительной власти РФ. Ограничен предмет надзора и в части исполнения законов судебными органами. Объекты и субъекты прокурорского надзора. Эти понятия тесно свя- заны между собой, хотя и существенно различаются по содержанию. На практике и в юридической литературе нередки случаи неправильного при- менения каждого из них, когда объект называют субъектом и, наоборот. Под объектом прокурорского надзора следует понимать предприятия, учреждения, организации и другие юридические лица, в которых прово- дятся прокурорские проверки исполнения законов. В качестве примера можно назвать любое федеральное министерство, орган исполнительной или законодательной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления. Субъектом прокурорского надзора следует считать участника про- курорско-надзорной деятельности — прокурора (в узком и широком смысле этого слова), проводящего проверку исполнения законов юриди- ческим или физическим лицом (объектом надзора). В прокурорско- надзорных отношениях могут участвовать одновременно несколько объ- ектов и субъектов надзора. Так, исполнение законов может проверяться одновременно на нескольких объектах (контрольные, бухгалтерские, иные подразделения одного министерства) несколькими прокурорами. 20 Полномочия прокурора — это объем прав и обязанностей, которыми располагает прокурор для осуществления надзорных функций. Основные полномочия определены в Законе о прокуратуре. Для осуществления над- зора в различных отраслях (направлениях) законом определяются раз- личные по объему и содержанию полномочия прокурора. Так, для осуще- ствления надзора за исполнением законов и законностью издаваемых актов в ст. 22 Закона о прокуратуре определены такие полномочия, как требование от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических, иных сведений и др. Для надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное след- ствие, прокурору предоставлено полномочие отмены незаконных реше- ний названных органов и ряда других, предусмотренных согласно ст. 30 Закона о прокуратуре нормами УПК РФ. Ряд полномочий прокурора определяется не только Законом о прокуратуре, но и уголовно- процессуальным, гражданско-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами. Правовые средства прокурорского надзора тесно связаны с рассмот- ренным выше понятием полномочий прокурора. Нередко и в литературе, и на практике они без достаточных оснований понимаются как однозначные. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности осуще- ствляется посредством полномочий, в числе которых есть предусмотрен- ные законом, но есть и законом не предусмотренные (получение сведений из средств массовой информации, беседы, анализ различных данных, ор- ганизационные мероприятия и другие). К правовым средствам прокурорского надзора относятся только те, которые предоставлены прокурору Законом о прокуратуре или иным фе- деральным законодательством для осуществления надзора. Они носят процессуально значимый характер. В применении этих правовых средств в целях выявления и устранения правонарушений и состоит суть проку- рорского надзора. Правовые средства прокурорского надзора по своему содержанию мо- гут быть разделены на средства выявления правонарушений и средства устранения и предупреждения правонарушений. Акт прокурорского реагирования — это широко распространенное в теории и практике прокурорского надзора понятие, означающее закреп- ленное в специальном документе решение прокурора, с помощью которо- го он реагирует на выявленные вследствие применения правовых средств 21 надзора правонарушения. Так, выявив незаконный правовой акт, проку- рор применяет такое правовое средство, как опротестование. Материаль- ным выражением этого правового средства является протест, в котором указывается, какой акт не соответствует закону (какому конкретно), изла- гаются требования прокурора об отмене (полной или частичной) неза- конного акта. Методика прокурорского надзора. Прокурорский надзор, как отме- чалось выше, состоит в применении предусмотренных Законом о проку- ратуре и иным законодательством правовых средств. Закон не дает, да и не может дать обязательных рекомендаций, какие из этих средств и в ка- ких конкретных случаях необходимо применять в целях выявления и уст- ранения различного вида правонарушений. Такие рекомендации выраба- тываются в результате научной деятельности и в процессе практики прокурорского надзора. Наиболее эффективные из них, апробированные на практике, закрепляются в приказах и указаниях Генерального проку- рора РФ, в методических пособиях, разработках, рекомендациях и мето- дических письмах органов прокуратуры. Совокупность таких научно обоснованных и проверенных на практике методов и приемов (способов) применения правовых средств составляет методику прокурорского надзора. Составляющие ее методические реко- мендации имеют различную степень конкретности. Одни определяют ме- тоды осуществления надзора в целом, методы обеспечения его эффектив- ности и т.п., другие — носят более частный характер определяют методику надзора за исполнением отдельных видов законов. В соответст- вии с этим можно различать общую методику прокурорского надзора и частную методику прокурорского надзора. Тактика прокурорского надзора. Стоящие перед прокуратурой зада- чи, в том числе по выявлению и устранению нарушений законов, проку- рор решает, применяя различные правовые средства. Каждое из них мо- жет быть применено с помощью различных методов, приемов и способов. Приемы и методы применения одного и того же правового средства (на- пример, получения объяснения от должностного лица) могут различаться в зависимости от вида объекта, характера правонарушения, конкретной обстановки, собственного опыта работы прокурора и от многих других факторов. Более эффективные приемы применения одного и того же правового средства проверки одного вида законов, могут оказаться нерезультатив- ными при проведении проверки другого вида законодательства. Поэтому 22 в теории и практике прокурорского надзора выработана совокупность на- иболее оптимальных приемов и способов применения конкретных право- вых средств в целях решения задач прокурорского надзора с учетом кон- кретных условий и обстоятельств. Такая совокупность приемов и способов применения каждого правового средства и называется тактикой прокурорского надзора. Цели и задачи прокурорского надзора Цели и задачи прокурорского надзора тесно связаны между собой. Под целью прокурорского надзора следует понимать результат, на до- стижение которого направлена вся деятельность прокуратуры в целом и, в частности, ее важнейшая функция — прокурорский надзор. Цели про- курорского надзора определяются статусом прокуратуры, ее местом и ро- лью в государстве. В конечном счете они определяются Конституцией Российской Федерации, Законом о прокуратуре, другим законодательст- вом, регламентирующим деятельность прокурорских органов. Наиболее конкретно цели прокуратуры в целом и прокурорского надзора, в частно- сти, определены в ст. 1 Закона о прокуратуре. Согласно пункту 2 этой статьи целями прокуратуры являются: обеспечение верховенства закона; обеспечение единства и укрепления законности; обеспечение защиты и свобод человека и гражданина; обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и го- На достижение этих целей направлена вся деятельность прокуратуры. Конкретные виды этой деятельности перечислены в том же п. 2 ст. 1 За- кона о прокуратуре: "I* прокурорский надзор (5 отраслей); * уголовное преследование; *1» координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с * участие в рассмотрении дел судами; *«* участие в правотворческой деятельности. Основным средством достижения указанных в Законе о прокуратуре целей является прокурорский надзор. Задачи прокурорского надзора по сравнению с целями более кон- кретны и многочисленны. Их решение обеспечивает достижение целей 23 прокурорского надзора. Они различаются по уровню, содержанию, средствам их решения, компетенцией органов прокуратуры. Задачи прокурорского надзора могут быть разделены на три вида: общие, спе- циальные и частные. Названные виды задач взаимосвязаны между собой и имеют различ- ные уровни. Решение частных задач (самого низкого уровня) обусловли- вает решение специальных задач надзора. Успешное разрешение специ- альных задач, в свою очередь, подчинено решению общих, наиболее высокого уровня, задач прокурорского надзора. Общие задачи прокурорского надзора определяются Конституцией РФ, Федеральным законом о прокуратуре, рядом иных нормативных ак- тов, например, УПК, ГПК. Они заключаются в укреплении законности и охране от всяких посягательств: а) закрепленного Конституцией РФ, конституциями республик, входя- щих в состав РФ, уставами иных субъектов РФ общественного и го- сударственного строя; б) политических, трудовых, жилищных и других личных и имуществен- ных прав и охраняемых законом интересов граждан РФ, гарантиро- ванных Конституцией РФ, Конституциями республик и уставами иных субъектов РФ; в) прав и охраняемых законом интересов государственных учреждений, предприятий, независимо от форм собственности, кооперативных и иных общественных организаций. Общие задачи подлежат разрешению каждым прокурором, выполня- ющим надзорные функции прокуратуры. Прокурорский надзор имеет не- сколько отраслей (направлений), различающихся содержанием законода- тельства, за исполнением которого осуществляется надзор. Вследствие этого общие задачи, стоящие перед прокурорским надзором в целом, яв- ляются одновременно задачами и каждой из этих отраслей. Общие задачи могут быть решены только в результате прокурорско-надзорной деятель- ности в целом. Каждая отрасль единого прокурорского надзора вносит свой «вклад» в решение общих задач. Объем и содержание этого вклада определяется специальными задачами, стоящими перед конкретной от- раслью прокурорского надзора. Их суть вытекает из общих задач и опре- деляется компетенцией прокурора в каждой из отраслей прокурорского надзора. Подробно содержание специальных задач каждой из отраслей прокурорского надзора рассматривается ниже в соответствующих разде- лах курса лекций. 24 В качестве специальных задач можно назвать: •I» своевременное выявление всех незаконных актов, издаваемых пере- численными в ст.21 Закона о прокуратуре объектами и субъектами; «> выявление всех нарушителей законов на тех же объектах надзора. Деятельность указанных в ст. 21 Закона о прокуратуре федеральных министерств, комитетов и служб, представительных и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов воен- ного управления, органов контроля, их должностных лиц, органов управ- ления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций ре^ гулируется федеральными и иными законами. Издаваемые ими правовые акты (приказы, распоряжения, инструкции и др.) должны соответствовать этим законам. Поэтому одной из специальных задач прокурорского над- зора в данном направлении является своевременность проверки законно- сти издаваемых актов. Специальной задачей этого же направления надзо- ра является выявление фактов нарушений точного исполнения законов указанными органами, нарушителей этих законов, недопущение безнака- занности за такие правонарушения. Решение общих и специальных задач прокурорского надзора осуще- ствляется путем применения прокурором правовых средств надзора, в ходе которых прокурор ставит определенные частные (конкретные) зада- чи и решает их. Эти задачи называются частными задачами прокурор- ского надзора. Они значительно более разнообразны и многочисленны, нежели общие и специальные. Частные задачи различаются в зависимости от (отрасли) прокурорско- го надзора, от вида применяемого правового средства, от конкретных ус- ловий, в которых осуществляется надзорная деятельность прокурора. Перечислить все частные задачи прокурорского надзора весьма слож- но, поскольку они не являются постоянными, могут возникать в одних конкретных условиях работы и отсутствовать в других. В числе частных задач могут быть названы: *»* получение полной информации о конкретном нарушении закона; * своевременность истребования правовых актов для проверки их соот- ветствия закону; *«» обеспечение своевременности обжалования (опротестования) неза- конных приговоров, решений суда и т.п. При внесении представления об устранении правонарушения и обсто- ятельств, способствовавших его совершению, может быть поставлена за- дача полного выполнения всех изложенных в представлении предложе- ний прокурора и т.д. 25 прокурорского надзора По своей сущности прокурорский надзор как специфический вид го- сударственной деятельности — един. Единство это обусловлено едиными для всей системы прокуратуры РФ целями, единством системы прокура- туры, единством правовой базы ее деятельности. Однако в самом процес- се прокурорского надзора имеются существенные различия. Эти различия в осуществлении единого прокурорского надзора порождены: <�» особенностями законодательства, за исполнением которого осуще- ствляется надзор; «?• различием объектов и субъектов, исполняющих это законодательство; *1* различием в полномочиях прокуроров. В соответствии с этим в едином прокурорском надзоре Законом о про- куратуре выделяются следующие отрасли (направления) прокурорского надзора: Надзор за исполнением законов (ст.ст. 21-25 Закона о прокуратуре). Характеризуя эту отрасль прокурорского надзора, следует отметить чрез- вычайную широту предмета надзора, в связи с чем в теории прокурорско- го надзора, прежнем законодательстве и на практике она называлось «общий надзор». В предмет данной отрасли надзора входит соблюдение Конституции РФ и исполнение огромного количества чрезвычайно раз- нообразных по содержанию законов, действующих на территории Рос- сии. Их многочисленность и разнообразие не позволяют в полной мере классифицировать их основные виды. Более подробно в Законе о прокуратуре характеризуются объекты и субъекты, данной отрасли надзора. Хотя и здесь многочисленность и раз- нообразие этих объектов и субъектов позволяют ограничиться перечис- лением только их видов. Согласно п.2 ст.21 Закона о прокуратуре ими являются: федеральные министерства; государственные службы; иные федеральные органы исполнительной власти; представительные органы государственной власти субъектов РФ; исполнительные органы государственной власти субъектов РФ; органы местного самоуправления; органы военного управления; органы контроля; должностные лица перечисленных органов; 26 •> органы управления коммерческих и некоммерческих организаций; «> руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Нет нужды еще раз подчеркивать постоянно меняющуюся числен- ность этих объектов и субъектов, разнообразие и специфику их деятель- ности. В связи с чрезвычайной широтой предмета рассматриваемой от- расли прокурорского надзора в пределах его деятельности на практике выделяются дополнительные, более узкие направления (подотрасли): надзор за исполнением законов в социальной сфере; надзор за исполнением законов в экономической сфере; надзор в сфере исполнения законодательства о несовершеннолетних; надзор в сфере экологического законодательства и т.д. Названная отрасль прокурорского надзора осуществляется в двух формах. Согласно п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре прокурорский надзор в данной отрасли осуществляется не только за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, но и за соответствием законам правовых ак- тов, издаваемых перечисленными в этой статье объектами и субъектами надзора. Устанавливая право и обязанность прокуроров осуществлять надзор за законностью правовых актов. Закон о прокуратуре не конкретизирует ни законы, которым должны соответствовать правовые акты, ни виды этих актов. Установлено только, что эти акты издаются объектами и субъекта- ми исполнения законов, перечисленными в той же ст. 21 Закона о проку- ратуре. Кроме того, следует иметь в виду, что проверке законности под- лежат только правовые акты, т.е. акты порождающие, прекращающие или изменяющие правовые (юридические) отношения. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (ст.ст.26-28 Закона о прокуратуре). В этой отрасли осуществляется над- зор за соблюдением Конституции РФ и законов федеральными министер- ствами, государственными комитетами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательны- ми) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного са- моуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммер- ческих и некоммерческих организаций. Специфика этой отрасли проку- рорского надзора определяется сферой правовых отношений, связанных с правами и свободами граждан, предусмотренных в Конституции Россий- ской Федерации и основных федеральных законах. 27 *' В предмет данной отрасли прокурорского надзора входит исполнение большого числа законодательных актов, объединенных сферой регулиро- вания прав и свобод человека и гражданина. Исполняют (соблюдают) требования этих нормативных актов десятки, если не сотни тысяч органи- заций, учреждений, их должностные лица, руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Характеризуя данное направление прокурорского надзора, следует особо подчеркнуть ее приоритетность в деятельности органов прокура- туры как отражение важного пути реализации государственной полити- ки в области защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность; дознание и предварительное следствие (ст.ст.29-31 Закона о прокуратуре). Эта отрасль выделена из единого прокурорского надзора в связи с исключительно важной для каждого гражданина и государства деятель- ностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, спецификой этой деятельности и комплексом законов, ее регулирующих. Названные виды деятельности затрагивают важнейшие права и свободы граждан. Поэтому они четко регулируются уголовно-процессуальным и иным законодательством. Нарушения этого законодательства влекут за собой тяжелейшие, иногда непоправимые последствия для граждан, могут причинять им невоспол- нимый вред. Вот почему государство сочло необходимым закрепить в Законе о прокуратуре деятельность прокуроров по надзору за исполне- нием законов названными органами в самостоятельную отрасль надзо- ра, подчеркивая тем самым ее особую важность. Данная отрасль прокурорского надзора призвана обеспечить не только законные права и свободы граждан, но и интересы государства. В случаях совершения преступлений, посягающих непосредственно на интересы го- сударства (государственную федеральную собственность, порядок управ- ления, правосудие и др.), прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов, требует от органов, проводящих оперативно-розыскную дея- тельность, дознание и предварительное следствие, своевременного и пол- ного выявления и расследования преступлений, установления размеров причиненного ущерба, принятия мер к его возмещению и т.д. Тем самым он защищает интересы государства. Осуществление прокурорского над- зора в рассматриваемой сфере правоотношений призвано обеспечивать 28 права и свободы не только лиц, совершивших это преступление, но и по- терпевших от конкретного преступления, а также права и свободы иных законопослушных граждан, становящихся нередко потерпевшими от пре- ступления, о чем на практике иногда забывается. Надзор за исполнением законов администрациями органов и уч- реждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры при- нудительного характера, администрациями мест содержания задер- жанных и заключенных под стражу (ст.ст.32-34 Закона о прокуратуре). Выделение этой отрасли из единого прокурорского надзора объясняется исключительной важностью комплекса законов, регулирующих важней- шие права и свободы граждан отбывающих наказание, особенностями за- конов и деятельности органов, исполняющих эти законы. Режим законно- сти распространяется не только на дознание, предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность. Лица, чья вина в совершении пре- ступления установлена судом, к которым уже применяются меры наказа- ния, также имеют определенные права и свободы. Эти права и свободы определены и четко регулируются уголовно-исполнительным и иным за- конодательством. Соблюдение прав и свобод лиц, отбывающих наказание, не менее важно, чем соблюдение прав и свобод законопослушных граждан. Вот почему в настоящих условиях строительства правового государства про- курорский надзор в этой отрасли приобретает особо актуальное значение, ибо отражает политику государства в рассматриваемой сфере обществен- ных отношений. Закон о прокуратуре предусматривает осуществление надзора за ис- полнением законов, регламентирующих права и свободы не только осужденных, но и лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении пре- ступления, в случае их задержания или заключения под стражу. Так как при этом вина указанных лиц еще не установлена судом, прокурорский надзор выступает гарантией законности осуществленного ограничения свободы граждан. В этом просматривается двуединая задача прокурор- ского надзора — обеспечение прав и свобод граждан и интересов госу- дарства. В связи с принятием Федеральных законов «О судебных приставах» от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ1 и «Об исполнительном производстве» от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ2, а также согласно п. 1 ст. 1 Федерального закона 1 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3590. 2 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3591. 29 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокура- туре Российской Федерации» от 10.02.99 г. №31 ФЗ, прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением законов судебными приставами (п. 2 ст.1 Закона о прокуратуре). Эту деятельность прокурора следует считать частью надзора за исполнением законов государственными орга- нами, исполняющими приговоры и решения суда. Отличительной чертой данной надзорной деятельности прокуратуры является то, что законода- телем четко определены субъекты, исполняющие требования законов, а именно судебные приставы-исполнители. Характеристика судебных приставов, их задачи и полномочия опреде- лены в названном выше законе «О судебных приставах». Предметом рас- сматриваемого надзора является исполнение федеральных законов «О су- дебных приставах» и «Об исполнительном производстве» судебными приставами. Объектами данного надзора являются подразделения службы судеб- ных приставов. К ним относятся: * департамент судебных приставов Министерства юстиции РФ; «I* служба военных приставов^Управления военных судов Министерства * службы судебных приставов органов юстиции субъектов РФ; *»* районные, межрайонные или соответствующие им согласно админис- Перечисленные субъекты и объекты надзора относятся к системе Ми- нистерства юстиции РФ, это объединяет их с администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые су- дом меры принудительного характера. Определенным исключением из этого является деятельность службы судебных приставов в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ, чья деятельность определяется не толь- ко названными законами, но и федеральными конституционными закона- ми об этих судах. Основной задачей рассматриваемой отрасли прокурорского надзора является обеспечение законности в деятельности судебных приставов, а также защита прав и законных интересов физических и юридических лиц, относительно которых были приняты судебные акты. Самостоятельным направлением в деятельности прокуроров яв- ляется их участие в рассмотрении дел судами. Согласно Закону о про- 30 ных гражданских, арбитражных и административных дел. Это направление состоит из надзорной и иной ненадзорной деятель- ности (участие в рассмотрении судом дел) прокурора. В соответствии с требованиями Закона о прокуратуре прокурор, участвуя в рассмотре- нии уголовных, гражданских и иных дел, осуществляет две основных функции. 1) Принимает непосредственное участие в судопроизводстве по кон- кретным уголовным, гражданским, арбитражным и административным делам. С учетом положений судебной реформы и принятого на ее основе нового процессуального законодательства о состязательности судебного процесса в этих случаях прокурор выступает в качестве равноправного участника, стороны уголовного, гражданского или арбитражного судо- производства. 2) Осуществляет надзор за законностью решений, приговоров, опреде- лений или постановлений суда. Реализация этой функции, закрепленной в п .1 ст. 36 Закона о прокуратуре, предполагает право и обязанность про- курора опротестовать или обжаловать в установленном законом порядке указанные акты суда в случаях выявления их незаконности или необосно- ванности. Помимо названных основных функций, пунктом 5 ст. 35 Закона о про- куратуре предусмотрено право Генерального прокурора РФ в соответст- вии с действующим законодательством принимать участие в заседаниях Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного суда Российской Федерации. А в соответствии с п. 6 ст.35 того же Закона Ге- неральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд Рос- сийской Федерации в связи с нарушениями конституционных прав и сво- бод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Кроме того, ст. 39 Закона о прокуратуре предусматривает такое пол- номочие (вид деятельности Генерального прокурора), как обращение в Пленум Верховного Суда Российской Федерации и в Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации с представлением о даче су- дами разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арби- тражным, уголовным и иным делам. Осуществление указанных функций прокурором преследует разреше- ние нескольких задач. Наиболее важными из них являются: защита прав и свобод человека и гражданина; 31 защита охраняемых законом интересов общества и государства^^^^^ защита охраняемых законом прав и интересов предприя , заций и иных юридических лиц. ваемых судом правовых актов осуществляется к*"""""- -.,- ментируются процессуальным законодательством. „ „ „ааапением о признании пра- ских лиц; вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защи та прав граждан и охраняемых 31__. сударства. В данном случае закон не конкретизирует, в какое дел( ------~„„по тяжланское, и т.д. Совер и охраняемых законом интересов общества или го „", " ТГ01/ПР ТТР,П( может . вступить прокурор: уголовное, гРа"° Генеральный прокурор РФ имеет право участвовать в заседаниях Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Конкретные формы и основания этого полномочия регламентированы соответствующим процессуальным законодательством; за Генеральным прокурором РФ закреплено также право обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации в связи с нарушени- ем или возможностью нарушений конституционных прав и свобод граждан примененным или подлежащим применению каким-либо за- коном. Закон о прокуратуре РФ не указывает, какой закон может на- рушить или уже нарушает конституционные права и свободы граж- дан. Поэтому можно считать, что законодатель имел в виду любой закон, принятый на территории РФ, в том числе как федеральный, так и закон субъекта федерации; обжаловать (опротестовывать) в вышестоящий суд не вступившее в законную силу незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда. Порядок применения этого полномочия регулируется процессуальным законодательством. Неко- торые особенности его применения приводятся в последующих раз- делах об участии прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел; обжаловать (опротестовывать) вступившие в за- конную силу решение, приговор, определение или постановление су- да по любому делу (п. 2 ст.36). Основания, форма и условия примене- ния этого полномочия, как и предыдущего, довольно существенно различаются в зависимости от того, каким процессуальным законода- тельством (уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным, арбитражно-процессуальным) оно регламентируется. Особенности его применения рассматриваются ниже в разделах об участии проку- рора в каждом виде судопроизводства; обращение Генерального прокурора РФ с представлением в Пленумы Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным и ад- министративным делам (ст. 39). В Законе о прокуратуре РФ перечислены лишь основные полномочия Л-"-'*" ^----- - - ~ ГТООЦеС' оолдди шенно очевидно, что вступление прокурора в уже ебовани)' пР°курора, реализуемые в процессе участия в рассмотрении судом дел и супопооизводства требует соблюдения определенных осуществлением надзора за законностью судебных решений, приго'во- •>А у ______„„, ппгшрг.сл/альным законодатели*__________ ^А""^"—-г-1- установленных соответствующим процессуальным определений и постановлений. Участвуя в судопроизводстве по 33 32 конкретным делам, прокурор реализует организационные полномочия, полномочия по ведению судебного следствия, участию в кассационной и надзорной инстанции. Эти полномочия различаются в зависимости от категорий рассматриваемых дел: уголовных, гражданских, арбитраж- ных. Поэтому все эти вопросы подлежат рассмотрению в нижеследую- щих разделах курса. Помимо рассмотренных выше основных направлений прокурорско- го надзора, органы прокуратуры в соответствии со ст. 1 Закона о про- куратуре: •> координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью; «I» принимают участие в правотворческой деятельности; граждан, поступившие в прокуратуру; *!* принимают участие в профилактической работе. Подробно эти виды деятельности прокуратуры рассматриваются в других разделах курса. Предмет и система учебного курса «Прокурорский надзор» Как уже отмечалось выше, в понятие «прокурорский надзор» входит название учебной дисциплины в юридических учебных заведениях. Предмет этой учебной дисциплины — Закон о прокуратуре РФ, иное за- конодательство, регулирующее надзорную деятельность прокуроров, те- ория и практика применения названного законодательства. Система учебного курса «Прокурорский надзор», реализующегося в лекциях, семинарских занятиях и самостоятельной работе студентов, в целом соответствует структуре Закона о прокуратуре РФ. Учебный курс состоит из двух частей: общей и особенной. В первой рассматриваются наиболее общие вопросы прокурорского надзора: сущность прокурорско- го надзора и основные понятия, используемые в законодательстве, теории и практике этого вида прокурорской деятельности; цели и задачи проку- рорского надзора, его основные направления. К общей части учебного курса относятся так же принципы прокурорского надзора, и законода- тельство, его регламентирующего. Особое место в общей части курса за- нимают вопросы организации и управления в органах прокуратуры. Этот следующая страница >> |
|