Развитие губернаторской власти в россии (1708-1917 гг.): Исторический опыт и уроки

ВОЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

На правах рукописи

АЛЕКСУШИН Глеб Владимирович

РАЗВИТИЕ ГУБЕРНАТОРСКОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ (1708–1917 гг.): ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ И УРОКИ

Специальность 07.00.02 – Отечественная история

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора исторических наук

МОСКВА – 2009

Работа выполнена на кафедре истории государства и права Московского университета МВД РФ

Официальные оппоненты: - доктор исторических наук, профессор

Леонид Николаевич Антипин

- доктор исторических наук, профессор

Владимир Владимирович Гаврищук

- доктор исторических наук, профессор

Юрий Николаевич Малека

Ведущая организация: Московский пограничный институт

Федеральной службы безопасности

Российской Федерации
Защита состоится «__» ___________ 2009 года в __ часов на заседании диссертационного совета по историческим наукам (Д.215.005.06) при Военном университете (123001, г. Москва, ул. Большая Садовая, 14).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Военного университета
Автореферат разослан «__» ___________ 2008 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

профессор А.М. Махров

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИИ
Достаточно широко распространено мнение, что история – не совокупность фактов из жизни отдельного народа или человечества в целом, а отношение к ним, и историю можно изложить так, как требуют обстоятельства. Сколько раз, даже за последние пятьдесят лет, предпринимали попытки переписать заново страницы отечественной истории. Для того сознательно уничтожали очевидцев прошлых «неугодных» лет, совершали акты культурного вандализма, умалчивали или искажали «незначительные» факты.

Отечественная историческая наука и сегодня остается полем острейших дискуссий о прошлом нашей Родины. В настоящее время историками как никогда ценятся беспристрастный исторический факт, первозданная информация источника, вызывающие доверие архивные материалы и, пусть субъективные, эмоционально окрашенные, но не тронутые поздними интерпретаторами мемуары, дневники, записки, являющиеся бесценным свидетельством своего времени. Лишь на их основе представляется возможным воссоздать объективную и полную историю нашего Отечества.

Сегодня, в разгар научных дискуссий и полемических репортажей в средствах массовой информации о судьбах нашей Родины, освобождения от лжи и лицемерия в трактовке исторических событий, главным принципом исторической науки должна быть преданность правде, какой бы жесткой и нелицеприятной она ни была. В стране растет стремление к всестороннему и глубокому познанию прошлого, чтобы усвоить его уроки во имя будущего.

Актуальность исследования обусловлена следующими обстоятельствами.

Во-первых, назрела необходимость осуществить комплексный научный анализ политики Российского государства в области управления местными административно-территориальными единицами в XVIII – начале XX вв., исследовать исторический опыт деятельности государственных органов по совершенствованию системы губернаторской власти в России в рассматриваемый период. Данная проблема явно недостаточно разработана в отечественной исторической науке, а вопрос о системе губернаторской власти является одним из наименее изученных в исторической литературе.

Во-вторых, глубокое исследование указанной проблемы позволяет ввести в научный оборот новые, неизвестные еще научной общественности документы высших государственно-политических органов России, дающие возможность проанализировать развитие местной власти и чиновничества, административно-территориальное устройство России, что существенно дополнит источниковую базу по проблеме исследования, поможет определить перспективы будущих комплексных исследований.

В-третьих, исследование политики Российского государства в области управления местными административно-территориальными единицами и совершенствования системы губернаторской власти в XVIII – начале XX вв. позволяет открыть новые страницы в биографиях ряда известных и крупных государственных деятелей Российского государства (таких, например, как Ф.М. Апраксина, А.П. Волынского, В.Н. Татищева, А.М. Римского-Корсакова, М.И. Голенищева-Кутузова, М.М. Сперанского, Л.А. и В.А. Перовских, К.К. Грота, М.Н. Галкина-Врасского, И.Н. Дурново, П.Д. Святополк-Мирского, П.А. Столыпина, С.П. Белецкого), что, бесспорно, обеспечит приращение исторических знаний в этой области. Исследования деятельности этих руководителей, лишенные анализа их участия в реализации и развитии губернаторской власти Российской империи, не могут являться полными и всеохватывающими.

В-четвертых, назрела настоятельная необходимость более подробного изучения тех особенностей деятельности Российского государства в области управления местными административно-территориальными единицами в рассматриваемый период, которые до сих пор являются предметом споров и не всегда объективно оцениваются как отечественными, так и зарубежными историками. Это относится в первую очередь к системе губернаторской власти Российской империи в XVIII – начале XX вв. Восстановление максимально полной и объективной картины ее создания и совершенствования даст возможность получить более глубокое представление о системе губернаторской власти в России в рассматриваемый период, показать ее положительные стороны и недостатки, более аргументированно и предметно вести дискуссии с историками по рассматриваемой проблеме.

В-пятых, современная обстановка в России, утверждение новых подходов к изучению пройденного страной пути (когда главенствуют бесстрастность изложения фактов, чистота информации из источников – не сенсационные, а проверенные архивные материалы) создали условия для критического переосмысления достижений предшественников в историографической разработке проблемы исследования.

В-шестых, исследование развития губернаторской власти в России носит прикладной характер. Реализованный в губернаторской власти медленный и вдумчивый переход от поливариантности административного устройства к внутренне сложной моновариантности вызывает несомненный интерес на фоне резких «ломок» властных структур в период советской власти и слепого заимствования западного опыта в современной России. Обобщенные итоги, разработанные научно-теоретические выводы, извлеченные уроки, сформулированные научно-практические рекомендации имеют также важное значение для развития отечественной исторической науки.

Итак, раскрытие данной темы через введение в научный оборот новых архивных документов и материалов, теоретическое обобщение полученных результатов исследования, их использование в учебно-воспитательном процессе доказывают актуальность и значимость исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Несмотря на то, что некоторые аспекты темы затрагивались советскими и российскими историками, отечественная историография пока не располагает специальным трудом, посвященным анализу развития системы губернаторской власти в России в XVIII – начале XX вв.

Отечественную историографию по проблеме исследования рациональнее разделить на дореволюционную (до 1917 г.), советскую (1917-1991 гг.) и современную (с 1991 г.).

Дореволюционная историография представлена больше трудами по истории^¹ и современному состоянию административного права^², совершенствованию губернаторской власти в России^³ и деятельности губернаторов^⁴.

Важное место среди исследователей занимал историк И. Блинов, написавший первый обширный труд по деятельности губернаторов^⁵. В 1905 г. вышел его историко-юридический очерк «Губернаторы» – до сих пор наиболее полное и обобщающее исследование института губернаторства.

Советская историография (1917-1991 гг.) освещала исследуемую проблему, в основном, в комплексе с историей государственного аппарата России, библиография которой насчитывает более тысячи публикаций. Но большинство историков считали губернаторскую власть не необходимым и важным элементом исторических событий, а лишь частью «царизма».

Историографию 1917-1929 гг. можно оценить как «крайне бедную»^¹. В 1930-1950-х гг. сохранялось сильное влияние прогрессирующего культа личности. Проводить исследование проблемы диссертации предлагалось в рамках априорной, жесткой и узкой оценки «царизма», заданной Кратким курсом. Научная работа была еще менее плодотворной^². В эпоху «оттепели», когда ввели в научный оборот новые методики исследования, соответственно изменились методологические подходы к имевшимся источникам^³. Период 1964-1985 гг. поставил научные исследования под негативное влияние восстановления авторитарных методов руководства исторической наукой. В масштабных работах исследователя государственных институтов России в XIX в. П.А. Зайончковского^⁴ представлены оригинальные точки зрения и по местной власти и самоуправлению. Начали восстанавливать дореволюционный уровень системы энциклопедических словарей с информацией по губернаторской власти и с биографическими данными по губернаторам^⁵.

В советский период самыми глубокими признаны работы Н.П. Ерошкина^⁶, анализировавшие государственные учреждения России до революции.

Отсутствие источниковой базы и соответственно объективной информации привело к тому, что до начала 1990-х гг. политика Российского государства в сфере управления местными административно-территориальными единицами в XYIII – начале XX вв., деятельность государственных органов по совершенствованию системы губернаторской власти в России в изучаемый период не являлись объектом научного исследования.

В современной историографии (с 1991 г.) в новых условиях конкретно-исторической обстановки появились более фундаментальные исследования по рассматриваемой проблеме, построенные на анализе ранее малоизвестной отечественной и зарубежной литературы^¹. Изменился и характер общего анализа имперского государства^². Особенно преуспел в этом Л.Е. Шепелев^³. Более аналитически и менее идеологически стали рассматривать отношения губернаторов с центральными^⁴ и местными властями^⁵. Появились первые историографические работы по региональным справочным изданиям о губернаторах^⁶. Стали создавать комплексные работы с богатейшими материалами^⁷. В СМИ стали издавать множество публикаций по губернаторам в целом и конкретным представителям этого корпуса^⁸.

Особый интерес исследователи стали проявлять к схематическому восприятию рассматриваемой проблемы^¹. Высоким качеством стали обладать энциклопедии и справочные издания^². Новым подходом к изучению истории губернаторской власти стало разделение в ней правоохранительной и административно-хозяйственной функций^³.

В 1990-е гг. вышло много исследований с биографиями губернаторов – как правило, очерки справочного характера, составленные на основе формулярных списков, некрологов, мемуаров местных и центральных архивов^⁴. Исследования преподавателя Омского госуниверситета А.В. Ремнева по административной истории Сибири^⁵ позволяют решить ряд проблем истории губернаторской власти. Однако в указанных публикациях получили освещение лишь отдельные стороны деятельности Российского государства в области управления местными административно-территориальными единицами в XYIII – начале XX вв. Авторы этих публикаций не ставили в качестве самостоятельной задачи рассмотрение излагаемой проблемы.

В зарубежной историографии литература по изучению губернаторской власти в России до революции разнообразна по жанру и научной ценности. Ряд работ построены на принципиально новых философских подходах к изучению административно-территориального устройства России^¹.

Изучению статуса губернаторской власти России посвящена книга американского историка Ричарда Роббинса-младшего^². В исследовании государственного управления в России немецкого историка Е. Амбургера^³, много внимания уделено фактической стороне проблемы, приведено огромное число имен российских губернаторов. Несколько тенденциозны исследования Т.С. Пирсона^⁴ по реформам местного самоуправления Александра III, датчанина Багера^⁵ по реформам Петра I и Г.Л. Янея^⁶ по развитию и реформам государственной и местных властей в России. Изучению русской бюрократии, сильно влиявшей на развитие губернаторской власти, посвятили свои работы зарубежные историки Штернхаймер^⁷ и Тарановски^⁸.

По мнению соискателя, пристального внимания заслуживают крупная коллективная работа по анализу земства и его отношений с местной властью^⁹, вышедшая в 1982 г. и дореволюционные диссертации по губернаторской власти^¹⁰, развитию самоуправления и их отношений с губернаторской властью, их правлению в конкретных регионах^¹ и отношениям с центром^².

Но в указанных работах освещены лишь отдельные стороны деятельности государственных органов по развитию губернаторской власти в России в изучаемый период, в них отсутствует обобщение исторического опыта Российского государства по данной проблеме, не осуществлен научный анализ политики России в управлении местными административно-территориальными единицами в XVIII – начале XX вв. В целом авторы диссертаций не ставили в качестве самостоятельной задачи рассмотрение перечисленных проблем, не делали их предметом специального изучения.

Таким образом, оценивая состояние отечественной и зарубежной историографии по рассматриваемой проблеме, автору диссертации представляется возможным сделать следующие выводы:

до настоящего времени исторический опыт деятельности государства в России по развитию губернаторской власти в России в XVIII – начале XX вв. не получил достаточного изучения и цельного обобщенного раскрытия;
историческая наука на сегодняшний день не располагает работами, в том числе диссертационными исследованиями, посвященными специальному анализу данной проблемы;
отдельные аспекты проблемы нашли отражение в ряде работ отечественных и зарубежных историков, однако в настоящее время российские историки находятся в начале длительного научного пути по всестороннему и глубокому осмыслению такого сложного, многопланового, а порой и противоречивого исторического явления как создание губерний и развитие системы губернаторской власти в России в исследуемый период.

Это дает основание выбрать данную проблему для диссертационного исследования на соискание ученой степени доктора исторических наук.

Объектом исследования выступает генезис и эволюция системы губернаторской власти Российской империи.

Предметом исследования является исторический опыт деятельности Российского государства по созданию и совершенствованию системы губернаторской власти.

Научная проблема, решаемая в диссертации, заключена в обобщении исторического опыта деятельности Российского государства по созданию и модернизации системы губернаторской власти в России в рассматриваемый период, выявлении характерных черт и тенденций этой деятельности, извлечении уроков, формулировке выводов и научно-практических рекомендаций.

Хронологические рамки исследования. 1708 г. является годом создания Петром I первых губерний и начала губернаторской деятельности в России. События февраля-марта 1917 г. стали началом ликвидации прежней административно-территориальной организации и системы губернаторской власти Российской империи.

Целью исследования является осуществление комплексного анализа деятельности Российского государства по совершенствованию системы губернаторской власти во всем многообразии ее элементов в 1708 – 1917 гг. и ее влияния на развитие страны в рассматриваемый период.

Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:

проанализировать историографию проблемы и источниковую базу по институту губернаторской власти Российской империи: рассмотреть основные черты, этапы и тенденции отечественной и зарубежной историографии по проблеме данного исследования, дать общую и частную характеристики использованных в диссертации источников;
рассмотреть теоретико-методологические основы истории губернаторской власти дореволюционной России, принципы и главные этапы ее развития;
раскрыть систему губернаторской власти и механизм ее реализации в исследуемый период;
проследить эволюцию основных задач, решаемых губернаторской властью, как наиболее важных для России в исследуемый период;
исследовать трансформацию государственной политики в воплощении задач губернаторской власти;
изучить историю реализации региональных потребностей через задачи губернаторской власти;
проанализировать исторический механизм динамики взаимоотношений губернаторской власти с центральными властями;
исследовать исторические место и роль министерства внутренних дел в системе губернаторской власти;
выявить особую роль и эффективность губернаторской власти во взаимосвязи с другими местными властями и самоуправлениями разных уровней;
дать авторскую оценку наиболее дискуссионным аспектам проблемы исследования;
сформулировать выводы и уроки, выработать с опорой на результаты исследования научно-практические рекомендации.

Методологические основы исследования. При написании диссертации автор руководствовался основными принципами исторической науки: историзма, объективности, научности и социального похода. В ходе подготовки и написания диссертации автор считал необходимым учитывать следующие требования:

выявлять объективные закономерности, определявшие цели и содержание политики Российского государства в управлении местными административно-территориальными единицами Российской империи во всем многообразии ее элементов в XVIII начале XX вв.;
рассматривать каждый исторический факт не в отдельности, а во взаимосвязи с другими, выявлять причинно-следственные связи между историческими явлениями, анализируя их совокупность;
исследовать проблему комплексно, во всей ее многогранности, сложности и противоречивости, изучать все аспекты проблемы с учетом конкретно-исторической обстановки;
опираться при проведении исследования на конкретные факты и исторические события в их истинном содержании и значении, не искажая их смысл, не вырывая из контекста исторических документов, не подгоняя из конъюнктурных соображений под заранее выработанную концепцию.

Применение общенаучных методов (например, анализ, синтез, описательный, контент-анализ, факторный анализ) позволило представить исследуемую проблему как процесс в контексте исторической обстановки рассматриваемого периода и задач, решаемых обществом, выявить принципы и конкретные особенности развития губернаторской власти в Отечестве в 1708-1917 гг. При их помощи соискатель проследил степень научной разработки проблемы, собрал и систематизировал архивные документы. Широко использованы и другие общенаучные методы (логико-системный, классификации и типологизации, статистический и количественный, атрибуции),

Соискатель классифицировал источники по их направленности, видам, происхождению, авторству, применял специально-исторические (проблемно-хронологический, периодизации и этапизации, экстраполяции, сравнительно-исторический, генетический, синхронный и диахронный, компаративный) методы и некоторые другие, изложенные и обоснованные в трудах отечественных ученых по теории методологии, историографии и библиографии. Их применение позволило автору сопоставить степень развития губернаторской власти России на разных этапах, определить связь истории и современности, сравнить различные точки зрения на проблему, выделить наиболее дискуссионные из них.

Источниковой базой исследования стали документы и материалы из ряда российских архивов, справочно-статистические издания, сборники документов, мемуары.

По принадлежности документальные источники, используемые в диссертации, можно объединить в группы: 1) архивные документы и материалы; 2) документы органов государственной власти и управления, опубликованные в разных изданиях; 3) мемуарная литература; 4) периодическая печать.

Основа документального и фактического материала диссертации – архивные источники. Значительная их часть ранее не публиковалась и используется в диссертационном исследовании впервые.

Автором изучены документы и материалы, взятые из фондов 19 архивов: 1 зарубежного (Bakhmeteff Archive. Columbia University); 9 отечественных центральных (Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Российского Государственного Архива Древних Актов (РГАДА), Российского Государственного Архива Литературы и Искусства (РГАЛИ), Российского государственного военно-исторического архива (РГВИА), Российского Государственного Исторического Архива (РГИА), Российского Государственного Исторического Архива Санкт-Петербурга (РГИА СПб), а также отдела письменных источников Государственного Исторического Музея (ОПИ ГИМ); отдела рукописей Российской государственной библиотеки (ОР РГБ) и отдела рукописей Российской Национальной Библиотеки им. М.Е. Салтыкова-Щедрина (ОР РНБ)), 3 республиканских (Центрального Государственного Исторического Архива Республики Башкортостан (ЦГИА РБ), Центрального Государственного Архива Республики Мордовия (ЦГА РМ), Центрального Государственного Архива Республики Татарстан (ЦГА РТ)); и 6 местных (Государственного Архива Астраханской области (ГААО), Государственного Архива Воронежской области (ГАВО), Государственного Архива Калининградской области (ГАКО), Государственного Архива Оренбургской области (ГАОО), Государственного Архива Саратовской области (ГАСО), Государственного Архива Самарской области (ГАСамО). Всего исследовано 148 дел и 1 справка из 52-х фондов.

Большой объем информации, оцененной соискателем как особо значимой, почерпнут из документов органов власти и самоуправлений.

В исследовании широко представлена мемуарная литература, дневники, эпистолярии. Сравнению подвергались мемуары государственных и общественных деятелей, часто выступавших друг против друга с конструктивной критикой. Уникальный источниковый материал представила соискателю художественная литература, созданная очевидцами.

Богатый материал, главным образом, фактического порядка, автор почерпнул из периодической печати (газеты и журналы). В основу отбора и анализа положен, в первую очередь метод компаративизма.

Использование данных источников дало возможность исследователю опереться на значительные документальные и фактические материалы, послужившие основанием для выводов и обобщений, и позволившие ввести в научный оборот много новых документов и фактов.

II. СТРУКТУРА И ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Структура диссертации обусловлена целью и основными задачами исследования. Она показывает, на каких главных проблемах автор сконцентрировал свое внимание. Рассматриваемые вопросы объединены во введение, четыре главы и заключение. Диссертация имеет список источников, литературы, условных обозначений и сокращений, 14 приложений.

Во введении дана общая характеристика темы исследования, обоснована ее актуальность, раскрываются причины внимания к ней российских и зарубежных историков, определены степень научной разработанности проблемы в отечественной историографии, научная проблема, объект и предмет исследования. Здесь же формулируются научная новизна, цель и задачи исследования, основные положения, выносимые автором на защиту, теоретико-методологическая и источниковая базы, высказывается мнение о научном и практическом значении диссертации, приводятся сведения о ее апробации.

В первой главе «Историография и источниковая база изучаемой проблемы» рассмотрены основные черты, этапы и тенденции отечественной и зарубежной историографии по проблеме данного исследования, дана общая и частная характеристика использованных в диссертации источников.

В первом параграфе «Анализ опубликованной литературы по теме исследования» показано развитие историографии проблемы, идеологические и политические препятствия на ее пути и результаты последних лет. Раскрыты главные направления исследований ученых по отдельным аспектам данной проблемы. Диссертант сделал общие выводы о состоянии и тенденциях развития отечественной и зарубежной историографии проблемы.

Второй параграф «Источниковая база изучаемой проблемы» посвящен изучению источниковой базы исследования. Соискатель проанализировал основные группы документальных источников, охарактеризовал использованные в диссертации архивные фонды, выделил опубликованные в разных изданиях наиболее интересные документы и материалы органов государственной власти и управления, документальные материалы и мемуары.

Во второй главе «Становление и развитие губернаторской власти в России и механизм ее реализации» рассмотрены теоретические подходы к истории губернаторской власти России; принципы и основные стадии ее развития; влияние на ее изменения ее конкретных представителей; механизм ее реализации, сформирован и изучен понятийно-категориальный комплекс.

В первом параграфе «Губернаторская власть и ее эволюция» диссертант раскрыл сущность понятия губернаторская власть, показал ее роль в управлении местными административно-территориальными единицами в России в XVIII – начале XX вв., исследовал краткую предысторию появления в России института губернаторской власти. Предложена методология для изучения губернаторской власти, достаточно подробно представлено ее развитие в 1708-1917 гг. через анализ документов и эпох.

Во втором параграфе «История функционального аспекта губернаторской власти» исследована система параметров карьер конкретных представителей губернаторской власти (происхождение, национальность, вероисповедание, образование, семейное положение, пути карьеры, возраст и т.д.), обобщение которых дает представление о субъективной стороне истории губернаторской власти, не отраженной в законодательстве.

Третий параграф «Система губернаторской власти и механизм ее реализации в развитии» посвящен изучению элементов губернаторской власти в исторической динамике (чиновников в ее штате, экономики и т.д.), а также механизма ее реализации в развитии.

В третьей главе «Направления деятельности губернаторской власти России» рассмотрены задачи губернаторской власти (выделенные и систематизированные соискателем) в постоянном развитии с выделением основных (в русле государственной власти) и местных (реализующих нужды регионов).

В первом параграфе «Совершенствование системы задач губернаторской власти» проанализированы двадцать две задачи губернаторской власти в исторической перспективе. В отличающихся друг от друга методологических ключах выстроено несколько разных вариантов построения комплекса задач, представлены примеры пересечения задач.

Во втором параграфе «Основные цели и задачи губернаторской власти и их развитие» внимание сосредоточено на основных задачах (доминанте) губернаторской власти (военная, правоохранительная и пенитенциарная), формировавших прядок и спокойствие в дореволюционном обществе.

В третьем параграфе «Государственная политика в осуществлении задач губернаторской власти» исследованы восемь задач губернаторской власти, являвшиеся отражением государственной власти во власти губернаторской (т.е., предполагавшие законотворческие и контрольные подходы), реализация которых содействовала развитию страны в целом.

Четвертый параграф «Реализация потребностей регионов через задачи губернаторской власти» представляет изучение одиннадцати задач губернаторской власти, реализация которых содействовало развитию регионов.

Четвертая глава «Исторический опыт взаимодействия губернаторской власти с другими ветвями власти» изучает историю связей губернаторской власти с центром (особенно с императором, Сенатом и МВД), местными властями и самоуправлениями.

В первом параграфе «Механизм развивающихся взаимоотношений губернаторской власти с центром» рассмотрена история отношений губернаторской власти с элементами центра (установление системы которых стало одним из этапов исследования).

Во втором параграфе «Историческое место министерства внутренних дел в системе губернаторской власти» исследована в исторической динамике проблема особой роли МВД в системе губернаторской власти в 1802-1917 гг., с учетом того, что назначали, снимали, наказывали, поощряли, руководили и просили о помощи представителей губернаторской власти в МВД постоянно.

В третьем параграфе «Особая роль и эффективность губернаторской власти во взаимосвязи с другими местными властями и самоуправлениями» изучена история взаимосвязей губернаторской власти с другими местными властями (отраслевыми, ведомственными и территориальными), особо с 1802 г.; с местными самоуправлениями разных уровней (городского, уездного и губернского) и сословий (дворянскими, земскими, купеческими).

В заключении диссертации подводятся итоги исследования, делаются основные теоретические выводы о содержании, цели, задачах и результатах деятельности губернаторской власти в России в 1708-1917 гг., оценивается значение ее деятельности для российской внутренней и внешней политики, извлекаются уроки из обобщенного опыта развития губернаторской власти в России, формулируются научно-практические рекомендации.

После основной части исследования приведены список источников и литературы, список условных сокращений и обозначений, 14 приложений, помогающих раскрыть суть элементов диссертационного исследования.

III. НАУЧНАЯ НОВИЗНА И ОБОСНОВАНИЕ ПОЛОЖЕНИЙ, ВЫНОСИМЫХ НА ЗАЩИТУ
Научная новизна исследования вытекает из самой постановки проблемы и из ее содержания, определена недостаточной разработанностью темы в отечественной историографии и обусловлена следующими факторами.

Во-первых, впервые в отечественной исторической науке проведен комплексный анализ политики Российского государства в управлении местными административно-территориальными единицами в XVIII – начале XX вв. По ее итогам построена модель губернаторской власти, на глубоком методологическом уровне выяснена тройственная сущность губернаторской власти при ее подчиненности монархическому государству, обремененному сословными пережитками: губернатор – наместник, чиновник и дворянин.

Во-вторых, на уровне докторской диссертации на основе современных научных достижений и точек зрения, всестороннего и комплексного анализа решена крупная научная проблема по обобщению исторического опыта деятельности Российского государства по созданию и совершенствованию системы губернаторской власти в России в рассматриваемый период, выявлению характерных черт и тенденций этой деятельности, извлечению уроков, формулированию выводов и научно-практических рекомендаций, имеющих важное значение для развития исторической науки.

В-третьих, в научный оборот введено значительное число архивных документов и материалов высших государственно-политических органов России, практически неизвестных ранее научной общественности.

В-четвертых, работа над проблемой открывает новые страницы в биографиях ряда государственных и военных деятелей Российского государства.

В-пятых, проведение исследования дало возможность автору изучить отечественную и зарубежную историографию проблемы, которая до сих пор оставалась вне поля зрения отечественных историков.

В-шестых, разработка диссертационного исследования затронула ряд локальных проблем, ранее не рассматривавшихся отечественными историками, но могущих стать предметом отдельного углубленного изучения.

В-седьмых, в ходе работы по теме исследования подверглись переоценке ряд научных положений и были разрешены некоторые дискуссионные вопросы.

В-восьмых, некоторые выводы и практические рекомендации диссертации позволят по-новому взглянуть на перспективы изучения опыта работы государственных органов Российской империи в области управления местными административно-территориальными единицами в XVIII – начале XX вв., что, несомненно, будет способствовать приращению исторических знаний по вопросам отечественной истории в исследуемый период.

На защиту выносятся:

1. Оценки общего состояния отечественной и зарубежной историографии проблемы, итоговые суждения о ее характерных чертах, особенностях и тенденциях развития, характеристика источниковой базы исследования.

2. Авторская концепция генезиса и эволюции губернаторской власти в России в 1708-1917 гг., результаты комплексного анализа деятельности Российского государства по созданию и совершенствованию системы губернаторской власти в России и ее влияния на развитие Российского государства в рассматриваемый период.

3. Обобщенный исторический опыт реализации губернаторской власти в 1708-1917 гг., общие оценки итогов ее деятельности во внешнеполитической, военно-политической и экономической сферах.

4. Некоторые авторские соображения по наиболее дискуссионным аспектам проблемы, такие, как плотность губернаторской власти, комплексность ее задач и т.д. Заключительные выводы о задачах, характерных особенностях и принципах деятельности губернаторской власти на различных этапах истории их существования.

5. Выводы, уроки и практические рекомендации, имеющие целью ликвидировать «белые пятна» в отечественной истории, совершенствовать процесс накопления исторических знаний по проблеме, использование их в интересах улучшения процесса формирования исторического сознания кадров аппарата местного управления и самоуправления России.

Обоснование положений, выносимых на защиту
Диссертант разработал авторскую концепцию генезиса и эволюции губернаторской власти в России в 1708-1917 гг., исходя из того, что в современной исторической науке она еще не разработана на достаточно глубоком уровне и представлена в настоящий момент эпизодическими работами.

Историографический анализ, проведенный автором, позволил прийти к выводу об отсутствии в практике отечественного изучения местного управления Российской империи единого подхода к понятию губернаторской власти. И такую оценку поддерживают другие специалисты^¹. 1-й из синтезированных автором вариантов – власть губернатора, 2-й – центральная власть в губернии. Эти подходы принципиально отличаются друг от друга, что подтверждает ряд исследований. Потому автор счел необходимым синтезировать собственную дефиницию «губернаторская власть». Термин «губернаторская власть» применяют и как власть самого губернатора, и как собирательный образ местного управления. Такая двойственность может привести к убеждению, что губернатор на территории вверенной ему губернии управлял всем. Но это не так. Преодолеть сложившуюся неопределенность в понимании механизмов местной власти в России можно через корректное определение понятия «губернаторская власть». Автор считает, что губернаторская власть – реализация должностным лицом (губернатором) данных ему государством властных полномочий разного характера (законодательных, исполнительных, распорядительных, судебных) на вверенной его контролю административной территории (губернии). Губернаторская власть есть доминирующая часть местной власти в Российской империи при неразрывности составляющих ее элементов:

Губернатор как чиновник, исполняющий эту должность; личность; представитель императора, российской бюрократии, дворянства и часто – выразитель интересов местного общества вверенной ему губернии.
Чиновники, помогающие губернатору в реализации губернаторской власти (вице-губернаторы, сотрудники органов губернаторской власти и подчиненных ей учреждений) и подчиненные ему постоянно или временно, напрямую или оперативно, как исполняющие свои функции представители российской бюрократии и как личности.
Органы губернаторской власти (губернское правление и канцелярия губернатора) и подчиненные ей временно или постоянно, напрямую или оперативно учреждения (комитеты, присутствия, комиссии, отраслевые учреждения), через которые шла реализация губернаторской власти;
Постоянно и динамично развивающаяся система задач, предполагавших различные направления деятельности.
Субъективные инициативы представителей губернаторской власти, воспринимавшиеся местным обществом как продолжение деятельностных задач.
Система взаимоотношений с императором, центральными ведомствами, собственным МВД, другими местными властями и самоуправлениями.
Плотность губернаторской власти, учитывая разную ее значимость в губерниях с разными масштабами территории и объемами населения.
Экономика (включавшую финансовую сферу полномочий, расходы на саму губернаторскую власть, банковско-инкассаторское хранение денег и влияние на бюджет губернии).
Механизм реализации губернаторской власти (в совокупности ее элементов с учетом влияния неофициальных и субъективных факторов).
Постоянная динамика, связанная с внутренними трансформациями и с изменениями в стране (особенно реформами и их подготовкой).
Неотрывность от региона (невозможно изучение губернаторской власти возможно вообще, в целом по стране без примеров с мест, без учета особенностей тех или иных регионов).
Неотрывность от системы власти в Российской империи (исследование губернаторской власти в отрыве от системы власти в России влечет за собой массу ошибок).
Правовые основы (динамично развивавшаяся система нормативно-правовых актов, формировавших деятельность губернаторской власти).

Только совокупное динамичное представление об этих элементах дает полное и масштабное понимание губернаторской власти, которая в XVIII, XIX и начале XX вв. были, по сути, абсолютно разными понятиями.

Губернский вариант административного устройства – целиком заимствованная из-за рубежа идея, соответствовавшая главной мечте Петра I, но «генетически» петровские губернаторы «вышли» из института воевод, введенного Иваном Грозным вместо наместников. Смысл губернской реформы Петра I – в создании «правильной» административной системы^¹. Дефиниции губерния и губернатор произошли от латинского gubernius – «правитель».

Множество исследователей сходятся во мнении, что основной причиной создания губернаторской власти Петром I были военные нужды страны.

Одним из ключевых для понимания губернаторской власти является вопрос о ее двойственности или тройственности. Многие дореволюционные исследователи (например, И. Блинов) выступали за двойственную роль губернаторов как личных представителей императора на местах и местных чиновников одновременно. Р. Роббинс расширил представление о положении губернатора от двойственного до тройственного. Но, если выделение им первого положения (наместника обожествляемого монарха) не вызывает сомнений, то различие позиций губернатора как «государственного служащего» и «главного губернского агента МВД»^² представляется малозначимым, т.к. роль МВД в системе российской власти, особенно в вопросах управления губерниями, была домининантной. Но губернатор действительно «играл» 3 различных роли, зачастую весьма противоречивые – синтезированная диссертантом 3-я роль (как представителя дворянства) в известных работах по исследуемой теме не выделена. Итак, начальник губернии назначался государем и лично ему подчинялся (в силу чего обладал обширными полномочиями в отношении всех правительственных учреждений в губернии). С другой стороны, губернатор постепенно превратился в чиновника МВД и находился в фактическом подчинении министру. С 3-й стороны, на него сильно влияла его корпоративная дворянская среда. Лишь трудно определяемое в динамике и пропорции (и, видимо, часто субъективное) наличие этих 3 факторов и делало чиновников истинными российскими губернаторами.

В 1708-1917 гг. суть губернаторской власти качественно изменялась незначительно, а количественные изменения относились к внутренним (отдельные параметры сферы полномочий) и были вызваны политическим, экономическими и социальными изменениями в истории России. Но можно выделить 2 основных этапа: 1) «территориальный» – под руководством Правительствующего Сената (1708-1802 гг.) и 2) «отраслевой» – под руководством МВД (1802-1917 гг.).

Ключевыми реформами и документами 1-го этапа стали: 1) 1708 г. (губернская реформа Петра I) – создание губернаторской власти; 2) «провинциальная» реформа 1719 г., введшая внутреннее деление губерний (и, соответственно, губернаторской власти); 3) «Наказ губернаторам и воеводам и их товарищам, по которому они должны поступать» Петра II от 30 августа 1728 г. (первый сводный регламентирующий документ губернаторской власти); 4) Наставление (Наказ) губернаторам Екатерины II от 21 апреля 1764 г.; 5) «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» от 7 ноября 1775 г. Екатерины II – первый сводный регламентирующий документ с принципами существования и развития губерний, на деле приведший к фактической ликвидации губернской системы; 6) Указы императора Павла I от 12 и 31 декабря 1796 г., вернувшие систему регионов Российской империи в русло «губернаторской власти»; 7) введение в 1801 г. должностей военных губернаторов, означавшее разумный компромисс между спорившими при Екатерине II губернаторской и генерал-губернаторской властями.

Ключевыми реформами и документами 2-го этапа стали: 1) Манифест о создании министерств 8 сентября 1802 г.^¹, по которому губернаторская власть вошла в систему МВД; 2) Общий наказ гражданским губернаторам Николая I от 3 июня 1837 г.^², строго регламентировавший все нюансы реализации губернаторской власти и учитывавший все «веяния времени»; 3) «Учреждение губернских правлений» 1845 г., изменившее структуру губернаторской власти и конкретику ее реализации на местах; 4) в 1857 г. должности военных губернаторов отделили от постов гражданских губернаторов, разделив между ними сферы деятельности и объемы полномочий; 5) изменения сферы влияния и задач губернаторской власти с введением крестьянской реформы 1861 г.; 6) изменения сферы влияния и задач губернаторской власти с началом полицейской реформы 1862 г.; 7) изменения сферы влияния и задач губернаторской власти с проведением судебной и земской реформ 1864 г.; 8) в 1869 г. упразднили должности военных губернаторов; 9) изменения сферы влияния и задач губернаторской власти с реализацией городской реформы 1870 г.; 10) изменения сферы влияния и задач губернаторской власти с проведением военной реформы 1874 г.; 11) в 1876 г. комитет министров разрешил губернаторам издавать обязательные постановления, имеющие силу закона; 12) изменения сферы влияния и задач губернаторской власти с тюремной реформой 1879 г.; 13) убийство императора Александра II привело к принятию 14 августа 1881 г. Положения о чрезвычайной и усиленной охране, расширившей полномочия губернаторской власти; 14) Положение «Об участковых земских начальниках» от 12 июля 1889 г., раздвинувшее границы полномочий губернаторской власти; 15) Положение «Об губернских и уездных земских учреждениях» от 12 июня 1890 г., увеличившее полномочия губернаторской власти; 16) Городовое Положение от 1 июня 1892 г., усилившее полномочия губернаторской власти; 17) революционные события 1905-1907 гг., расширившие полномочия губернаторской власти.

Характер губернаторской власти неразрывно связан с субъектами – ее носителями, личностные особенности которых заметно влияли на реализацию губернаторской власти, например: происхождение (в подавляющем большинстве случаев – дворянское); национальность (чаще всего – русская, но нередко – немцы или из старых родов татарского и польского происхождений); вероисповедание (чаще всего православное, изредка – римско-католическое или евангелистско-лютеранское); недвижимость (обычно – крупные землевладельцы, родовые имения, пусть небольшие, – почти у всех); образование (наиболее эффективным было высшее, особенно юридическое, в идеале – Санкт-Петербургское императорское училище правоведения, наименее эффективное – военное, особо среднее); возраст (оптимален по подсчетам соискателя – 41-45 лет для губернатора и 31-35 – для вице-губернаторов); семейное положение (в подавляющем большинстве случаев – семья, но детей, в отличие от всей остальной России, у носителей губернаторской власти было немного – мешали частые переезды по службе); служебный опыт (наличие жесткой привязки к Табели о рангах, в основном – VI – III чинов, гражданская или военная с переходом в гражданскую карьера); количество раз пребывания в одном регионе (почти всегда – не более одного, в редчайших исключениях – по два); средняя длительность пребывания на посту (подсчитана Лысенко^¹ для губернаторов как 4,29 года); местное или иногороднее происхождение (чаще – иногороднее, реже – местное, сильно влившее на качество исполнения службы). В России стороннее воздействие на карьеру также было заметным фактором и в конкретике губернаторской власти. Назначение на пост или снятие с него было вариативным, но все возможности строго оговаривали законы или традиции. Соискатель подсчитал 4 варианта назначения губернатора на пост и 7 вариантов его оставления.

Губернаторы относились к чиновничьей страте (бюрократии) российского общества, потому важнейшим личностным элементом ментальности губернаторской власти являлись узы, соединявшие их с этой стратой.

Супруги губернаторов и вице-губернаторов также влияли на карьеру и положение супругов. Они занимались в большинстве своем благотворительностью, помогая мужьям.

Ряд российских административно-территориальных единиц в силу своей специфики предоставляли сотрудникам своей губернаторской власти особые возможности, полномочия, льготы и отличия.

Механизм губернаторской власти, динамичный и постоянно изменяющийся, состоит из элементов: должностей, учреждений и отношений между ними и элементами других структур. Важные элементы губернаторской власти – губернское правление, канцелярия губернатора и чиновники на официальной или заштатной службе у губернатора. Деловые отношения между ними позволяли работать механизму.

Реализовывать губернаторскую власть губернаторам помогали вице-губернаторы. На этих постах они на практике знакомились с механизмом и конкретикой реализации губернаторской власти, исполняя губернаторскую власть полностью, частью – временно.

Важным элементом механизма являлись канцелярии губернатора. Сперва они были самостоятельными, с 1728 г. становятся частью губернаторской власти, обеспечивая переписку губернаторской власти, подготовку ряда документов. Они даже отвечали за дела, не относящиеся к ним^¹.

Не менее важным элементом механизма реализации с 1713 г.^² стали губернские правления. Ряд исследователей ошибочно указывает, что губернские правления – весь комплекс чиновников губернии, либо высшие административные или административно-полицейские учреждения в губернии. Решаемый ими круг вопросов был шире административных и полицейских.

Многие конкретные параметры губернаторской власти формировали чиновники из окружения губернатора. По реформе 1708-1710 гг. правителям в руководстве губернией помогали ландрихтеры (чиновники, занимавшиеся судебными делами), ландраты, воеводы, разные комиссары. В 1719 г. ввели должности губернских камериров, комиссаров, рентмейстеров. У появившихся в 1801 г. военных губернаторов были стандартные для военных помощники – адъютанты, роль которых исполняли офицеры. По указу Сената от 31 мая 1827 г. стали определять к гражданским губернаторам чиновников для особых поручений. В середине XIX в. на важные места в окружении губернатора вышли секретари и столоначальники.

Экономика губернаторской власти, на взгляд диссертанта, состоит из 4 основных элементов: финансовой сферы полномочий (ориентированной на организацию сбора налогов и контроль за ним), расходов на саму губернаторскую власть (выплаты чиновникам и расходы на здания под губернаторскую власть, мероприятия от имени губернаторской власти), банковско-инкассаторское хранение денег и неофициальное влияние губернаторской власти на бюджет губернии.

следующая страница >>