Земские участковые начальники Воронежской губернии: состав, функции, деятельность

На правах рукописи

БАШКИРЕВА Наталья Валерьевна

Земские участковые начальники

Воронежской губернии:

состав, функции, деятельность (1889-1917 гг.)

Специальность 07.00.02 – отечественная история

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата исторических наук

Москва – 2010

Работа выполнена на кафедре истории России исторического факультета Воронежского государственного педагогического университета

Научный руководитель:
доктор исторических наук, профессор

Фурсов Владимир Николаевич

Официальные оппоненты:
доктор исторических наук, профессор

Шаповалов Владимир Анатольевич

кандидат исторических наук

Тестов Виталий Николаевич

Ведущая организация - Воронежский государственный технический

университет

Защита состоится 20 декабря 2010 г. в 15.00 часов на заседании диссертационного Совета Д 212.154.24 при Московском педагогическом государственном университете по адресу: 119571, Москва, проспект Вернадского, д.88, ауд. 322.

C диссертацией можно ознакомится в научной библиотеке Московского педагогического государственного университета по адресу: 119992, Москва, ГСП-2, ул. Малая Пироговская, д.1.

Автореферат разослан «___» _____________ 2010 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета Чеховская Н.Н.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Реформаторская деятельность как таковая, символизируя, в определенной степени, переломный момент в развитии общества и государства, во все времена привлекала внимание исследователей, неоднократно возвращавшихся к изучению проблемы, стремясь посредством ее переосмысления, более объективно оценить значение преобразований. Эпоха Великих реформ и пореформенное время, принесшие значительные изменения в экономику, внутреннюю политику, социальную структуру российского общества, не стали исключением. Однако комплекс последующих мероприятий внутренней политики Александра III, прочно заклейменный в советской историографии в качестве «контрреформ», не привлек столь широкого внимания научной общественности. Особенно мало изученной до сих пор остается реформа местного управления, выразившаяся в создании института власти в лице земских участковых начальников. А ведь поставленный в качестве контролирующего органа над системой сельского самоуправления, он играл значимую роль в сельской повседневности рубежа XIX-XX вв. В данной связи, изучение функционирования института земских начальников в русской деревне на основе объективного анализа архивных материалов и литературы поможет воссоздать более полную и избавленную от тенденциозности картину общественно-политической жизни Российской империи последних десятилетий ее существования, в том числе вычленить действия государственной машины в условиях модернизационных процессов начала XX века.

Впрочем, актуальность исследованию придают не только малая изученность и идеологическая окраска оценки деятельности земских участковых начальников. Современное административное реформирование Российской Федерации, направленное на усиление вертикали государственной власти, требует тщательного анализа накопленного опыта взаимодействия органов управления и самоуправления на местах. В силу чего всестороннее глубокое изучение сосуществования земских начальников с подведомственным населением и должностными лицами становится актуальной задачей исторической науки сегодня. К тому же, в эпоху «разбюрократизации» как основы эффективности управления, инициированной руководством государства в России начала XXI века, важно учесть традиции функционирования российского чиновничье-бюрократического аппарата в исторической ретроспективе. В данных обстоятельствах анализ социального состава и функционала, образа земского начальника в глазах местного населения, а также эффективности его деятельности в качестве связующего звена между правительством и народом, поможет избежать возможных ошибок и недоразумений при совершенствовании системы государственного управления сегодня.

Объектом исследования является институт власти в лице земских участковых начальников как орган местного управления и судебная инстанция.

Предметом исследования выступает непосредственная деятельность корпуса земских начальников в Воронежской губернии, ее эффективность и результативность.

Территориальные рамки работы определяются административными границами Воронежской губернии как типичной для центральной части Российской империи с сильными дворянскими корпорациями и аграрным характером уклада населения, где замысел законодателя о поддержке местного дворянского элемента путем учреждения должности земского начальника как «опекуна» для крестьянского населения, должен был реализоваться в полной мере.

Хронологические рамки исследования определяются периодом существования института земских начальников. Отправная точка – 1889 г. – разработка и принятие Положения о земских участковых начальниках, регламентирующего их деятельность. Конечная точка – 1917 г. – время ликвидации института под натиском революции.

Степень научной разработанности темы. Изучение деятельности института земских участковых начальников началось в период его существования, а анализ необходимости подобной реформы был предпринят, в частности, П. Л. Корфом^¹, Д. Цертелевым^², еще до ее реализации. В данной связи особенно примечательна работа одного из «отцов-прародителей» института А. Д. Пазухина^³, выработавшего целую концепцию преобразования систем местного управления и самоуправления Российской империи, которая легла в основу реформаторской деятельности императора Александра III.

Впрочем, комплексных исследований функционирования административно-судебных учреждений в дореволюционной историографии не последовало.

А. А. Корнилов^⁴, В. М. Гессен^⁵, М. М. Катаев^⁶ уделили внимание вопросам подготовки реформы местного управления и генезису института земских начальников.

Немногочисленные дореволюционные исследования, затрагивающие непосредственно деятельность крестьянских руководителей, не отличаясь опорой на широкий круг фактического материала, изобилуют оценочными суждениями. Причем, в подавляющем большинстве, за исключением работ открыто апологетического характера^⁷, оценки носят отрицательный оттенок. Так, работы юристов-правоведов: Г. А. Евреинова^⁸, В. Д. Кузьмина-Караваева^⁹, А. А. Леонтьева^¹⁰, М. А. Лозина-Лозинского^¹¹, С. П. Никонова^¹² отличает безапелляционная критика института земских начальников в силу установления в лице чиновников административной опеки над обособленным крестьянским населением. Среди подобного рода работ особое внимание привлекает исследование К. Я. Кожухара^¹³, изучившего с либеральных позиций историю введения и состав института, административный функционал и ответственность его представителей, взаимоотношения с должностными лицами, органами крестьянского самоуправления и подведомственным населением, опираясь на отчеты о деятельности земских начальников и уездных съездов Саратовской губернии.

Нарекание дореволюционных исследователей вызывало объединение в руках земских начальников административной и судебной власти^¹⁴. В этой связи особое место в работах И. Аничкова^¹⁵, Г. А. Джаншиева^¹⁶, П. Н. Обнинского^¹⁷ отведено противопоставлению восхваляемого института мировых судей и критикуемого института земских начальников. Причем даже авторы, в целом позитивно оценивающие идею учреждения власти, «близкой к народу», скептически относились к стремлению наделить чиновников – администраторов судебными полномочиями^¹⁸.

Попытки более тщательного анализа направлений работы института и его роли в русской деревне в дореволюционной историографии единичны. Так, помощник управляющего земским отделом МВД И. М. Страховский в работе «Крестьянские права и учреждения»^¹⁹, проанализировав многообразие полномочий крестьянских руководителей и эффективность их администраторской деятельности, пришел к заключению, что правительственная власть обрела в лице земских начальников «надежных представителей и получила возможность опираться на них в своих начинаниях»^²⁰.

Влияние института на систему крестьянского самоуправления и уровень благосостояния подведомственного земскому начальнику населения рассмотрено С. А. Дедюлиным^²¹, утверждавшим, что неурядицы в крестьянском управлении и хозяйстве обязаны созданному институту, комплектуемому на основе сословного принципа.

Получившая широкий общественный резонанс работа местных комитетов о нуждах сельскохозяйственной промышленности, затронувших деятельность земских начальников в качестве органов управления, нашла отражение в ряде статей и очерков^²². Авторы, анализируя мнения комитетов, основанные на фактах злоупотреблений чиновников, пришли к выводам о негативном влиянии земских начальников, установивших «серьезную и притом властную административную опеку над населением»^²³, на функционирование крестьянского самоуправления, правосознание и благосостояние деревни.

Одним словом, не застрахованные от субъективности в оценках, исследования института земских участковых начальников дореволюционного периода были единичны и фрагментарны, к тому же носили описательный характер.

Советская историческая наука, по большому счету, не уделила должного внимания одной из важнейших реформ конца XIX столетия. Институт земских участковых начальников, воспринимаемый в качестве крайне реакционного нововведения в комплексе «контрреформ» Александра III, удостоился лишь кратких негативных характеристик как орган административно-дворянской опеки, поставленный над крестьянским самоуправлением. Такая позиция отражена в 1960-е годы в работах Н. П. Ерошкина^²⁴, Б. В. Виленского^²⁵. Подобная оценка прослеживается в 1970-е гг. – в трудах А. П. Корелина^²⁶, Ю. Б. Соловьева^²⁷. Означенная трактовка продолжала превалировать в 1980-е гг. – в исследованиях П. Н. Зырянова^²⁸, А. М. Анфимова^²⁹, С. М. Сидельникова^³⁰, М. С. Симоновой^³¹.

Глубокому анализу в советской историографии были подвергнуты лишь некоторые стороны реформы местного управления конца XIX века. Так, благодаря исследованиям П. А. Зайончковского^³², подробно описавшего борьбу мнений в высших государственных органах власти и в кругах общественности при обсуждении проекта Положения 12 июля 1889 года и проанализировавшего альтернативные проекты реформы местных органов власти, был изучен генезис института земских начальников. Историком А. А. Либерманом^³³ был впервые проанализирован состав корпуса руководителей крестьянского общественного управления. В работе Г. А. Герасименко^³⁴ показана роль земских начальников в аграрных реформах начала XX века.

Впрочем, и этим авторам не удалось избежать влияния идеологических установок, вследствие чего институт власти в лице земских участковых начальников охарактеризован в их трудах с открыто негативных позиций.

В постсоветской историографии наметился интерес к изучению и переосмыслению многих явлений и процессов прошлого, в том числе личности и реформаторской деятельности Александра III^³⁵, уделяется пристальное внимание истории органов местного самоуправления^³⁶ и системы управления Российской империи^³⁷. Впрочем, отдельных работ, посвященных комплексному рассмотрению деятельности института земских участковых начальников в русской деревне рубежа XIX-XX вв. до сих пор нет. Однако в современных исследованиях намечены новые подходы к оценке его деятельности в качестве проводника государственной политики. Так, исследователь крестьянской общины О. Г. Вронский^³⁸ акцентирует внимание на позитивном влиянии чиновников на упорядочение деятельности органов крестьянского самоуправления. Историком О. Н. Богатыревой^³⁹ проанализирован функционал земских начальников на материалах Вятской и Пермской губерний и сделан вывод о помощи института в адаптации крестьянского социума «к условиям пореформенной России, переживавшей форсированную модернизацию»^⁴⁰.

Деятельность института в качестве судебной инстанции, пришедшей на смену мировым установлениям, затрагивается в работе Ю. В. Щедриной^⁴¹.

Неугасающий интерес к аграрной истории способствует изучению различных сторон жизнедеятельности крестьянства. Так, В. Б. Безгиным^⁴² подробно рассмотрен быт, хозяйственная деятельность, правовые воззрения крестьян конца XIX-начала XX вв., в том числе затронуты взаимоотношения с земским начальником. Т. В. Шатковская^⁴³ изучила правовой быт крестьян второй половины XIX века. Организация и деятельность волостных судов пореформенного периода основательно исследованы историком Л. И. Земцовым^⁴⁴, частично затрагивающим и реформу 1889 года.

Некоторые аспекты функционирования института земских начальников и его отдельных представителей в Воронежской губернии затронуты в трудах местных исследователей: В. Н. Фурсова^⁴⁵, М. Д. Карпачева^⁴⁶, А. Н. Акиньшина^⁴⁷. Причем благодаря двум последним историкам опубликован один из важных архивных документов^⁴⁸, используемый нами при исследовании взаимоотношений земских начальников Воронежской губернии с местным населением.

Значимым шагом на пути к объективной переоценке роли земских участковых начальников в крестьянской жизни и повседневности являются появившиеся в последнее время диссертационные исследования Н. А. Бузановой, изучившей функционирование института в Тамбовской губернии, М. М. Гурьянова, проанализировавшего деятельность земских начальников в Вятской губернии, А. В. Звонцовой, исследовавшей административно-судебные установления, действовавшие в Тульской губернии^⁴⁹. Авторы, на основе комплексного изучения материалов местных архивов, сходятся во мнении о неправомерности представлений о реставрации власти помещиков-крепостников в деревне с учреждением должности земского начальника, о значимой роли крестьянских руководителей в модернизационных процессах начала XX века, о превалировании субъективного фактора в деятельности института.

Однако, несмотря на проявление в последнее время определенного интереса к проблеме, функционирование института земских участковых начальников в русской деревне до сих пор остается мало освещенным. Отсутствие специальных работ, как в дореволюционной и советской, так и в современной историографии, посвященных рассмотрению сущности и результативности реформы местного управления императора Александра III, делает актуальным и обоснованным дальнейшее изучение проблемы с опорой на широкий круг архивных материалов, в том числе посредством исследования функционирования института земских начальников на локальном уровне.

Целью исследования является всестороннее изучение функционирования института земских участковых начальников как органа административного управления и суда в Воронежской губернии и его роли в крестьянской повседневности рубежа XIX-XX вв.

Реализация данной цели предусматривает решение следующих задач:

1. Проанализировать причины создания института земских начальников.

2. Проследить непосредственный ход введения и организации новых административно – судебных учреждений.

3. Выяснить механизм комплектования и социальный состав корпуса земских начальников.

4. Раскрыть административный и судебный функционал земских начальников, а также эффективность реализации возложенных на них полномочий.

5. Исследовать взаимодействие земских начальников с центральными, губернскими и уездными властями.

6. Охарактеризовать образ земского начальника в качестве одной из ключевых фигур провинциальной повседневности рубежа XIX-XX вв.

Методология исследования базируется на принципах научной объективности, историзма и системности. Принцип объективности дал возможность избежать политической и идеологической тенденциозности при анализе функционирования института земских участковых начальников в русской деревне конца XIX-начала XX вв. на основе совокупности достоверных фактов. Следование принципу историзма предопределило рассмотрение изучаемого предмета в связи с конкретно-историческими условиями его существования, что помогло избежать анахронизмов, модернизации и архаизации при исследовании деятельности института. Основываясь на принципе системности, мы рассматривали административно – судебные органы власти в качестве структурированной целостности, взятой во взаимодействии составляющих его элементов.

Основу исследования составили как общенаучные методы исследования (анализ и синтез, индукция и дедукция, абстрагирование, конкретизация) так и конкретно-исторические. В частности, при работе над диссертацией применялся сравнительно-исторический метод, позволяющий сопоставить деятельность крестьянских чиновников в различных регионах Российской империи. Использование историко–генетического (ретроспективного) метода способствовало не только выявлению причин возникновения института земских начальников, но и выяснению соотношения субъективного и объективного факторов в его функционировании. В исследовании активно применялся метод статистического анализа.

Источниковая база исследования представлена опубликованными и неопубликованными материалами. В качестве последних выступают архивные источники, содержащиеся в фондах государственных архивов: Российского государственного исторического архива (РГИА) и Государственного архива Воронежской области (ГАВО).

В первую очередь, при работе над диссертацией был исследован фонд земского отдела министерства внутренних дел Российской империи (РГИА. Ф. 1291), сосредотачивающий информацию о непосредственном введении института земских участковых начальников на местах, данные о составе корпуса чиновников, сведения о фактической деятельности представителей института, наконец, материалы о неправомерных действиях отдельных земских начальников и их служебной ответственности.

Не менее важное внимание при сборе информации по проблеме исследования было уделено изучению фондов ГАВО. Так, фонд Воронежского губернского правления (Ф. И-2), содержащий формулярные списки о службе земских начальников губернии, наряду с фондом Воронежского дворянского депутатского собрания (Ф. И-29), укомплектованном делами о дворянском достоинстве жителей губернии, в том числе, служивших земскими начальниками, и фондом Воронежского губернского предводителя дворянства (Ф. И-30), включающим переписку о назначении крестьянских руководителей, позволяют получить сведения о социальном составе корпуса чиновников в Воронежской губернии, а именно, происхождении, возрасте, вероисповедании, уровне образования, имущественном цензе и служебной практике.

Фонд Канцелярии Воронежского губернатора (Ф. И-6) включает как данные о контингенте крестьянских руководителей и механизме комплектования института, так и материалы о фактической деятельности земских начальников в Воронежской губернии в качестве связующего звена между правительственной властью и населением. К тому же переписка, содержащаяся в фонде, позволяет судить о специфике взаимоотношений губернских властей с подведомственными чиновниками.

Информация о функционировании земских начальников в качестве органа административного управления содержится также в фондах: Воронежского губернского жандармского управления (Ф. И-1), Воронежского губернского присутствия по земским и городским делам (Ф. И-21), Воронежской губернской земской управы (Ф. И-20), Богучарской землеустроительной комиссии (Ф. И-85).

Фонды Коротоякского и Землянского уездных съездов (Ф. И-180 и Ф. И-32 соответственно) включают материалы о деятельности этих коллегиальных органов в качестве апелляционных инстанций для низших судов. Фонд Богучарского уездного съезда (Ф. И-23) содержит информацию о действиях земских начальников по реализации землеустроительных мероприятий.

К числу опубликованных источников по проблеме исследования относятся законодательные акты, справочные издания, материалы периодической печати и мемуарная литература.

В качестве наиболее значимых законодательных актов, касающихся изучаемого вопроса необходимо выделить «Положение о земских участковых начальниках» 12 июля 1889 года^⁵⁰, содержащее сведения о порядке комплектования, правах, обязанностях и ответственности чиновников, а также «Правила о производстве судебных дел, подведомственных земским начальникам и городским судьям», 29 декабря 1889 г.^⁵¹, конкретизирующие их судебные полномочия. Данные документы с разъяснениями и комментариями, а также ссылками на указанные в законах статьи из прочих законодательных актов, неоднократно издавались официально и неофициально для облегчения деятельности крестьянских руководителей^⁵².

В числе справочных изданий особое место занимает опубликованный министерством внутренних дел в 1903 году список должностных лиц крестьянских учреждений^⁵³, насыщенный информацией о социальном составе института земских начальников в 40 губерниях Российской империи, в том числе в Воронежской. К тому же Список содержит сведения о кадровых перестановках чиновников на локальном уровне.

Для воссоздания корпуса земских начальников Воронежской губернии в исследовании активно использовались Памятные книжки Воронежской губернии, в частности Адрес-календари лиц, служащих в губернии за 1891-1916 гг.^⁵⁴, с поименным составом крестьянских руководителей. О роли земских начальников в общественной жизни губернии, а также их взаимодействии с органами местного самоуправления позволяют судить Журналы Воронежского губернского земского собрания^⁵⁵.

Возникновение и функционирование института земских участковых начальников вызывало живой отклик на страницах дореволюционной печати. В данной связи критическое осмысление и использование в исследовании, как общероссийской (Вестник права, Журнал гражданского и уголовного права, Право, Вестник Европы, Правительственный вестник), так и местной (Воронежские губернские ведомости, Воронежский телеграф) периодики, содержащей статьи, очерки и заметки об отдельных земских начальниках и институте в целом, сведения о кадровых изменениях в составе института, способствовало воссозданию реальной картины деятельности чиновников в деревне рубежа XIX-XX вв.

Особую ценность для изучения вопроса представляет мемуарная литература. Так, перипетии борьбы вокруг проекта реформы местного управления и закона о земских начальниках, как в Государственном совете, так и за его кулисами, нашли отражение в дневнике А. А. Половцова^⁵⁶, воспоминаниях В. П. Мещерского^⁵⁷, Е. М. Фекотистова^⁵⁸, письмах К. П. Победоносцева^⁵⁹.

Несомненную значимость для исследования представляют мемуары министра финансов С. Ю. Витте^⁶⁰, управляющего земским отделом МВД В. И. Гурко^⁶¹, Псковского губернатора князя Б. В. Васильчикова^⁶². В качестве альтернативы мемуарам официальных должностных лиц, нами использованы воспоминания общественных деятелей – И. И. Петрункевича^⁶³, В. М. Хижнякова^⁶⁴, Д. Н. Шипова^⁶⁵.

Без сомнения обогащает исследование использование заметок, очерков и воспоминаний, оставленных самими земскими участковыми начальниками: Полтавской или Киевской губернии – Н. Д. Жеваховым^⁶⁶, Тамбовской губернии – А. И. Новиковым^⁶⁷, одной из северных губерний – В. Поливановым^⁶⁸, Тульской губернии – С. Л. Толстым^⁶⁹, вероятно Пермской губернии – В. Яновичем^⁷⁰. Служившие в разное время и в разных уголках страны чиновники описали разностороннюю деятельность крестьянского руководителя, нарисовав, таким образом, живую картину функционирования института земских начальников в Российской империи.

Для воссоздания портретов отдельных земских начальников и специфики функционирования института в Воронежской губернии использовались воспоминания Коротоякского уездного предводителя дворянства Л. М. Савелова^⁷¹.

Таким образом, представленная источниковая база позволяет достигнуть поставленную цель и реализовать задачи исследования, а также дать объективную оценку функционирования института власти в лице земских участковых начальников в Российской империи конца XIX-начала XX вв.

Положения, выносимые на защиту:

1. Возникший в конце XIX века институт земских участковых начальников явился отражением назревшей необходимости в реформировании системы местного управления Российской империи, реализованной в рамках политики государственного патернализма.

2. Социальный состав института, включавший даже в центральных губерниях с сильными дворянскими корпорациями представителей разных сословий, свидетельствовал о чиновничье - бюрократическом, а не помещичье - дворянском характере должности.

3. Многообразие административных полномочий, возложенных на земских начальников, выдвигало на первый план не функцию «опеки» посредством вмешательства в функционирование крестьянского самоуправления, а деятельность в качестве связующего звена между властью и населением, проводника политики царского режима. Причем с ролью управленца – администратора институт справлялся вполне эффективно и имел значительный потенциал к моменту упразднения.

4. Объединение в руках земского начальника административных и судебных полномочий не оправдало себя на практике. Отсутствие юридического образования и должной практической подготовки у большинства чиновников, бесспорная загруженность управленческими обязанностями, а также большой объем ежегодно поступающих на производство гражданских и уголовных дел, отрицательно сказывались на качестве отправления правосудия.

5. Негативные стороны деятельности земских начальников, выражавшиеся в злоупотреблениях и превышении служебных полномочий, объясняются, в первую очередь, отсутствием должного надзора со стороны контролирующих инстанций всех уровней.

6. Значимое влияние на характер функционирования института, а, следовательно, образ земского начальника в глазах населения и общественности оказывал личностный, субъективный фактор. Впрочем, несмотря на противоположные оценки чиновника, именно он являлся олицетворением государственной власти в крестьянской повседневности позднеимперского периода.

Научная новизна исследования. В работе предпринята попытка всестороннего анализа функционирования института земских участковых начальников как органа власти с обширными административными и судебными полномочиями в отношении крестьянского населения. Впервые изучается порядок комплектования, социальный состав, эволюционировавший функционал земских начальников, их взаимоотношения с органами власти и подведомственным населением в Воронежской губернии. Впервые сделана попытка восстановить поименный состав контингента земских начальников Воронежской губернии с указанием времени службы каждого должностного лица. В исследовании впервые в научный оборот вводится целый ряд неопубликованных ранее источников, в частности, архивных материалов, содержащихся в фондах РГИА и ГАВО.

Практическая значимость диссертации заключается в возможности привлечения ее материалов для подготовки обобщающих трудов по истории Российской империи конца XIX-начала XX вв., аграрной истории России, истории Воронежского края. Положения и выводы исследования могут стать основой учебных пособий по истории развития органов местного управления, а также их взаимодействия с органами местного самоуправления. Результаты работы могут быть использованы при разработке лекционных и элективных курсов для средней или высшей школы.

Апробация работы. Основные положения и результаты диссертационного исследования были успешно представлены широкой аудитории в рамках работы научных конференций студентов, аспирантов и преподавателей в Воронежском государственном педагогическом университете в 2007-2010 гг., областной научно-практической краеведческой конференции (Воронеж, ноябрь 2008 г.), а также изложены в 8 научных публикациях. Диссертация обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры отечественной истории нового и новейшего времени Воронежского государственного педагогического университета.

Структура работы обусловлена задачами настоящего исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность исследования, определены его объект, предмет, цель, задачи, хронологические и территориальные рамки, охарактеризованы степень научной разработанности темы, источниковая база, методологическая основа, научная новизна и практическая значимость.

Первая глава «Корпус земских участковых начальников как институт власти в русской деревне», состоящая из трех параграфов, посвящена анализу причин и условий возникновения института, хода его введения на локальном уровне, механизма формирования и социального состава корпуса управленцев.

В параграфе 1 «Становление института земских участковых начальников: причины и ход введения» показан генезис института как на уровне разработки законодательной базы функционирования административно-судебных органов власти в деревне, так и на уровне непосредственного учреждения новой должности на местах.

Анализ внутриполитической обстановки в Российской империи 80-х годов XIX века позволил вычленить два основных мотива введения института земских участковых начальников. Во–первых, желание правительства упорядочить местное управление, укрепив тем самым вертикаль и авторитет государственной власти, и устранив беспорядки и неустроенность в крестьянском самоуправлении. Во-вторых, правительство, разрабатывая реформу, пыталось удовлетворить чаяния консервативного крыла высшего сословия и обеспечить поместному дворянству возможность занимать в деревне влиятельное положение. В свете данных обстоятельств, предлагаемые либералами проекты реформы местного управления, имеющие в своей основе идею создания всесословной мелкой земской единицы, явившейся бы низшим звеном в административной системе империи, не могли быть одобрены представителями власти. Взамен, законодатель предпочел продолжать политику в рамках государственного патернализма и учредил должность земского участкового начальника, совместившего административные функции и судебные полномочия по отношению к обособленному крестьянскому миру.

Введение на местах созданного таким образом института власти регламентировалось министерством внутренних дел, однако осуществлялось при непосредственном участии местных властных структур и общественных деятелей, что подтверждается материалами Воронежской губернии, где в рамках работы временных уездных и губернского комитетов по приведению в действие Положения о земских участковых начальниках проектировалось разделение уездов губернии на участки с учетом географической, демографической и хозяйственной специфики местности, а также необходимости экономии средств государственной казны. В результате обсуждений на уездном и губернском уровнях и последующей корректировки со стороны МВД, было утверждено деление Воронежской губернии на 67 земских участков. Оно во многом отвечало протяженности и плотности заселения уездов, характеру и занятости населения. Самые крупные уезды были разделены на 7-8 участков, средние – на 5-6, небольшие на 4 участка. Такое деление просуществовало вплоть до ликвидации института в 1917 году.

В параграфе 2 «Механизм формирования корпуса земских начальников» не только охарактеризованы два основных механизма комплектования корпуса управленцев: 1) утверждение, когда МВД лишь санкционировало кандидатуру, избранную губернскими и уездными властями и 2) прямое назначение чиновников министерством в связи с отсутствием местных кандидатов по схеме МВД – уезд, но и вычленены вероятные пути формирования контингента претендентов на местах. Чаще выдвижение кандидатов происходило, скажем так, «снизу». Местный дворянин обращался с прошением на имя уездного предводителя дворянства, который ходатайствовал перед губернатором. Последний, в свою очередь, совещался с губернским предводителем и, в случае отсутствия препятствий представлял избранного таким образом кандидата на утверждение в министерство. В данном случае речь идет о схеме: прошение – уезд – губернатор – ходатайство в МВД. Однако существовали и другие механизмы, назовем их механизмами «сверху»: губернатор – уезд – губернатор – ходатайство в МВД, когда начальник губернии пытался выдвинуть на должность «нужного» ему человека; или МВД – губернатор – уезд – губернатор – ходатайство в МВД, когда министерство «подсказывало» желательную кандидатуру.

Впрочем, несмотря на различные пути в механизме формирования института земских начальников, процедура назначения нового должностного лица была строго регламентирована и никогда не выходила за рамки закона, хотя нередко при выборе претендентов из местной среды немаловажную роль играли их личные связи и отношения.

Помимо назначения новых земских участковых начальников, довольно частыми были перемещения уже утвержденных чиновников внутри уезда или губернии, что было связано со стремлением местных помещиков жить в своих имениях или необходимостью переехать в город. Однако подобные перестановки санкционировались как губернскими, так и центральными властями лишь при наличии в них пользы для службы.

В параграфе 3 «Социальный состав института земских начальников» проанализированы сословная принадлежность, имущественное положение, уровень теоретической и практической подготовки чиновников в Воронежской губернии за весь период функционирования института с 1 июля 1891 г. по март 1917 г.

Следуя идее создать «близкую» к народу власть, а также упрочить положение благородного сословия, законодатель рассчитывал на пополнение института земских участковых начальников за счет местного дворянского элемента, что вполне удавалось в первые годы его функционирования. В частности, 98% земских начальников Воронежской губернии первого призыва были потомственными дворянами, в том числе 94% – местными. Однако со временем дворянский состав института даже в центральных губерниях, где представители высшего сословия всегда занимали ключевые позиции в системе местного управления, был разбавлен представителями других социальных групп, составлявшими порядка 1/10 общего числа чиновников.

Подавляющее большинство земских начальников принадлежало к поместному землевладельческому элементу, хотя полностью укомплектовать институт местными помещиками не удалось. К тому же, несмотря на преобладание среди чиновников Воронежской губернии крупных (свыше 500 дес.) и средних (от 100 до 500 дес.) землевладельцев, нет оснований говорить об их преуспевающем положении, поскольку многие имения к началу XX века были заложены и не раз, в силу чего должность земского начальника нередко приносила единственный доход занимавшему ее.

Более чем 80% земских начальников Воронежской губернии имели высшее и среднее образование, причем до половины корпуса управленцев окончили учебные заведения военного профиля, естественно не обеспечивавшие своих выпускников знаниями, необходимыми для реализации судебных функций, чего, впрочем, нельзя сказать об определенных управленческих навыках.

Лишь чуть более половины чиновников Воронежской губернии имели опыт службы в крестьянских учреждениях, земстве, юридическую подготовку или опыт судебной деятельности, что вновь ставит под сомнение способность порядка 50% земских начальников исполнять обязанности по разрешению гражданских и уголовных дел.

Несмотря на действия МВД по улучшению качественного уровня корпуса руководителей крестьянского общественного управления, выразившиеся в неоднократном отклонении утверждения кандидатов, не отвечающих требованиям образовательного и служебного цензов, учреждении испытаний при губернских присутствиях и земском отделе, а также подготовительных курсов для желающих занять ответственные должности, царскому правительству не удалось пополнять институт если не исключительно, то по большей части местными помещиками с высшим юридическим образованием или трехлетним опытом службы в крестьянских учреждениях. Причем, во многом, это объяснялось объективными причинами. В частности, социальный состав деревни, преобразованный в связи с оттоком дворянства в города и размыванием сословных границ, а также непритягательный характер службы земского начальника, связанной с жизнью в сельской местности, при невысоком классе должности и окладе жалования, при отсутствии перспектив карьерного роста, - все это предопределило сужение контингента потенциальных управленцев.

С введением Положения 12 июля 1889 г., в Российской империи не произошел поворот к временам помещиков-крепостников. Земский начальник стал не отцом-покровителем, а явился простым государственным чиновником, назначение и утверждение которого происходило с участием элементов государственной машины, который получал жалование от казны (а не из земских средств), который пользовался всеми правами государственного служащего. А преимущественно дворянский состав института (во внутренних губерниях империи) свидетельствовал лишь о том, что дворянство рассматривалось правительством как поставщик кадров для государственного аппарата, поскольку традиционно высший служилый класс обладал большими возможностями для получения образовательного ценза и служебных навыков. Однако должность земского начальника носила характер чиновничье – бюрократической, а не некоей привилегии дворянства.

Вторая глава «Функционирование института земских участковых начальников в качестве судебно – административного органа в русской деревне», состоящая из трех параграфов, включает рассмотрение административных и судебных полномочий чиновников, их практической реализации, эффективности и результативности.

В параграфе 1 «Первичные административные полномочия земских начальников по закону 12 июля 1889 года» проанализированы административные обязанности чиновников, зафиксированные в Положении о земских участковых начальниках.

Созданный в качестве административно-судебного органа институт земских начальников во многом рассматривался и МВД и самими чиновниками как аппарат управления, а затем уже как судебная инстанция. Первичные административные полномочия чиновников, заключавшиеся в заведывании управлением и поземельным устройством сельских обывателей, отвечали в первую очередь интересам государства, имевшим в основе патриархально-попечительский взгляд на огромную массу крестьянского населения страны. Законодательство предоставило земскому начальнику не просто роль формального управленца, но полномочия активного администратора, имевшего довольно обширное право вмешиваться в функционирование крестьянского самоуправления, в частности, надзирая за деятельностью органов и должностных лиц волостного и сельского управления и суда, имея право не только дополнять списки дел, назначенных к рассмотрению на волостном сходе, но и рассматривать все постановленные сходами приговоры, представляя незаконные к отмене в уездный съезд, заботясь «о хозяйственном благоустройстве и нравственном преуспеянии крестьян». Подобные попечительские функции наряду с дискреционными полномочиями как по отношению к подведомственным должностным лицам, так и к населению, земские начальники, как чиновники МВД, в большинстве своем, старались использовать в соответствии с государственными задачами, главными из которых были поддержание порядка и авторитета власти в деревне, обеспечение законности деятельности органов крестьянского самоуправления.

Однако, дав возможность пространного толкования Положения 12 июля, законодатель обрек институт на главенство субъективного фактора в основе его деятельности. В результате личностная составляющая привела к развитию злоупотреблений должностными полномочиями. Впрочем, неправомерно представлять факты злоупотреблений в качестве общей характеристики всего института. Деятельность массы добросовестных чиновников способствовала упорядочению крестьянского общественного управления и искоренению язв деревенской жизни: пьянства на сходах, и, как следствие, составления приговоров «за водку», растрат крестьянскими должностными лицами.

В параграфе 2 «Эволюция административных полномочий земских начальников» рассматривается спектр управленческих функций, со временем возложенных на крестьянских руководителей.

Со временем административные обязанности земских начальников были настолько расширены, что функция «опеки» все дальше отходила на второй план, оставляя место черновой административной работе. На чиновников были возложены: лесоохранительные полномочия по надзору за крестьянскими лесными наделами; поручения относительно льгот по уплате выкупных недоимок и выкупного долга; право выдачи видов на жительство; заведывание переписными участками во время всеобщей переписи 1897 года; функции по взиманию окладных сборов; заведывание делами по обеспечению продовольственных потребностей сельских обывателей; участие в делах по воинской повинности и мобилизации; с зарождением парламентаризма в России – организация соблюдения законности выборов на волостных сходах. С началом реализации аграрных преобразований П.А. Столыпина, земские начальники на местах, не только знакомя подведомственное население с основами указа 9 ноября 1906 г. (закона 14 июня 1910 г.), но и укрепляя землю за желающими выйти из общины, в случае отказа на то схода, а также предупреждая крестьянские волнения и борясь с сопротивлением населения, стали первыми проводниками в жизнь землеустроительного курса.

Помимо означенных полномочий, земские начальники были обязаны незамедлительно информировать вышестоящие власти о социально-экономическом положении крестьянского населения и общественно-политических настроениях в деревне; ежегодно представлять массу отчетов, объяснений и статистических сведений; наконец, входить в состав различных советов и комитетов.

Те объем и разноплановость ежегодно прогрессировавших административных функций, которые выполняли земские начальники, ставит нас перед констатацией несомненного факта: для успешного функционирования системы управления огромной империей, основное население которой составляло крестьянство, институт власти, подобный земским начальникам должен был существовать в русской деревне. На участковом уровне он, в первую очередь, обеспечивал связь между государственной властью и населением, являясь основным проводником политики царского правительства на местах. Вдобавок институт не только был востребован и к моменту своего упразднения не изжил себя, но и вполне мог существовать в дальнейшем при условии сохранения прежней политической системы, а также реорганизации в соответствии с тенденциями начала XX века.

В параграфе 3 «Судебные обязанности земских начальников» анализируется деятельность института в качестве судебной инстанции.

Помимо реализации обширных административных функций, земские начальники исполняли обязанности по разрешению гражданских и уголовных дел. В гражданском судопроизводстве преобладали дела по личным обязательствам и договорам о движимости; о вознаграждении за ущерб и убытки, если сумма отыскиваемого не превышала 300 рублей; о личных обидах и оскорблениях. Вторую группу наиболее значимых составляли гражданские дела по найму земельных угодий. В уголовном судопроизводстве земских начальников преобладали преступления против чужой собственности (кражи, мошенничество, обман; похищения и повреждения чужого леса), а также проступки против порядка управления.

Судебные дела отнимали у земских начальников довольно много времени, количественно превышая число административных. Причем тенденция к росту судебного делопроизводства поддерживалась не столько благодаря появлению новых дел, а сколько за счет прогрессировавшей год от года залежи дел прежних лет, поскольку ежегодно порядка трети судебных дел, находящихся в производстве у земских начальников, оставались неразрешенными. К тому же отсутствие знаний по юриспруденции у подавляющего большинства чиновников предопределило возникновение разного рода ошибок при разрешении гражданских и уголовных дел, что отмечалось как министерскими, так и внутренними ревизиями. Эти обстоятельства предрешили лишение земских участковых начальников судебных полномочий по закону 15 июня 1912 года.

Объединение в руках одного должностного лица двух ветвей власти, отрицаемое еще на уровне теории государства, не оправдало себя и на практике. Объем управленческих обязанностей, отсутствие должной теоретической подготовки у подавляющей массы земских начальников, и в тоже время, наличие большого числа гражданских и уголовных дел в их производстве, предрешило отодвигание судебных полномочий на второй план. В результате, обязанности по отправлению правосудия на протяжении всего периода существования института оставались лишь придатком к административным функциям.

Третья глава «Земский участковый начальник как чиновник и личность в российской провинции», состоящая из двух параграфов, содержит исследование специфики взаимоотношений земских начальников с центральными и местными органами власти и должностными лицами, с подведомственным населением; рассмотрение общественной и политической деятельности чиновников.

В параграфе 1 «Специфика взаимоотношений земских начальников с органами власти и должностными лицами» исследуются отношения руководителей крестьянского общественного управления с губернатором и возглавляемым им губернским присутствием, уездным съездом и председательствующим в нем предводителем дворянства, выполнявшими контролирующие функции по отношению к земским начальникам.

Недостатки в деятельности административно-судебных установлений, по большей части, являлись следствием отсутствия четкого контроля за их деятельностью, причем на всех ступенях. На местном уровне 2-3 непременных члена губернского присутствия, обремененные множеством обязанностей, физически не могли эффективно контролировать деятельность всех крестьянских учреждений губернии. Губернаторы, стремясь с одной стороны реализовывать посредством земских начальников правительственные мероприятия, а с другой, получать от них достоверную информацию об отражении этих мероприятий на жизнедеятельности крестьянского населения, не воспринимали функцию контроля как основную. Уездные предводители и вовсе избегали проверок, не желая нарушения добрососедских отношений. А само министерство внутренних дел, чьи ревизии, безусловно, носили более объективный характер, вместо применения строгих мер взыскания к подведомственным чиновникам, усиленно старалось «прикрыть» их несоответствие занимаемым должностям. В результате, фактическая бесконтрольность и безнаказанность способствовала появлению злоупотреблений и развитию пассивности среди отдельных земских начальников, приводивших к формированию негативного образа представителя «близкой» к народу власти.

В параграфе 2 «Отношения земских начальников с местным населением, их общественная и политическая деятельность» показана роль чиновника как в жизнедеятельности огромной массы крестьянского населения страны, так и в местной общественной жизни.

Земский начальник, бесспорно, являлся неотъемлемой составляющей крестьянской повседневности конца XIX – начала XX вв. Насколько многоликим был институт, настолько многообразны были его оценки в крестьянской среде. Образ чиновника складывался на основе его непосредственной деятельности в участке, его роли в общественно-политической жизни уезда и губернии, что свидетельствует о главенстве субъективного фактора в функционировании института. Несмотря на наличие негативных сторон в его деятельности, население не могло не признавать позитивную роль чиновников в пресловутом «хозяйственном благоустройстве» деревни, и как следствие, выражало им свою признательность. К тому же, «земский», в первую очередь, являлся представителем государственной власти, и в сознании мужика был ничем иным как ее олицетворением. По сути, неприязнь к институту или даже расправа с отдельными чиновниками-функционерами являлась отражением оценки населением, как мероприятий правительства, так и самодержавного режима в целом.

В заключении подводятся итоги исследования, формулируются общие выводы.

Назревшая к последней четверти XIX века необходимость в реформировании системы местного управления Российской империи выразилась в учреждении института земских участковых начальников, явившегося не элементом стройной системы общесословного управления, а органом особой крестьянской администрации в русле политики государственного патернализма. Впрочем, пресловутая идея о местном помещике-дворянине, поставленном над крестьянином для опеки и защиты его от влияния общины, не была, да и не могла быть воплощена в жизнь. Институт, с мощным управленческим потенциалом, стал основным проводником правительственного курса на местах. Причем, во многом благодаря корпусу земских начальников государственной власти удавалось не только своевременно реагировать на изменения в политических и социальных настроениях сельских масс, но и модернизировать общественные отношения в деревне в соответствии с требованиями времени (в первую очередь, сделав ставку на земских начальников при реализации курса на ломку общинных отношений и создание слоя крепких собственников). Однако функционирование института в качестве органа отправления правосудия не оправдало себя на практике. Впрочем, являясь важным элементом в системе местного управления империи, институт земских начальников, несмотря на нападки, сыпавшиеся на него со всех сторон, просуществовал вплоть до 1917 года.

следующая страница >>