Теоретико-методологические основы государственного аудита в системе управления структурными преобразованиями экономики

На правах рукописи
ЧЕЧЕТКИН ВИКТОР ДМИТРИЕВИЧ
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО АУДИТА В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ СТРУКТУРНЫМИ ПРЕОБРАЗОВАНИЯМИ ЭКОНОМИКИ

Специальность:

08.00.05 – «Экономика и управление народным хозяйством»

(экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами промышленности)

08.00.12 – «Бухгалтерский учет, статистика»

(контроль и аудит финансово-хозяйственной деятельности)

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора экономических наук

Москва

2010

Работа выполнена на кафедре государственного управления и экономической безопасности Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный индустриальный университет».

Научный консультант:	Доктор экономических наук, профессор Столяров Николай Сергеевич
Официальные оппоненты:	Доктор экономических наук, профессор Агапцов Сергей Анатольевич
	Доктор экономических наук, профессор Герасин Александр Николаевич
	Доктор экономических наук, профессор Румянцева Елена Евгеньевна

Ведущая организация	Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации

Защита состоится 22 апреля 2010 г. в 14-00 часов на заседании диссертационного совета Д212.129.02 по экономическим наукам в ГОУ ВПО «Московский государственный индустриальный университет» по адресу: 115280, г. Москва, ул. Автозаводская, д. 16, комн. 1605.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Московский государственный индустриальный университет».
Автореферат разослан ___ _________ 2010 г. и размещен на сайте Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки РФ http://vak.ed.gov.ru
Ученый секретарь

диссертационного совета Д 212.129.02

кандидат экономических наук, доцент Сальникова Т.С.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Особенность современного периода структурных преобразований экономики состоит в том, что на первый план выдвигается проблема поиска эффективных форм управления потенциалом страны, всеми элементами хозяйственной иерархии, включая систему государственного контроля федерального и регионального уровней.

Система государственного аудита раскрывает потенциальные возможности структурных преобразований экономики с точки зрения принятия эффективных управленческих воздействий, обеспечивающих рациональное потребление инвестиционных ресурсов с учётом технико-технологического и организационно-экономического уровня развития.

Эффективность такого подхода состоит в развитии сложных экономических процессов, обусловленных структурной модернизацией и изменениями в экономической парадигме бюджетных отношений. В большинстве случаев эти области являются мало исследованными, прежде всего, с точки зрения воспроизводственного процесса на региональном и муниципальном уровнях. Именно бюджетные отношения и бюджетная политика при правильном управленческом подходе вполне могут обеспечить экономическую целесообразность инвестиционных принципов управления, задействованных в аудиторском механизме контрольной функции государства.

Актуальность темы исследования определяется необходимостью нахождения на основе фундаментальных научных исследований эффективных стратегических решений по управлению бюджетными и экономическими процессами, путём проведения государственного аудита территориальных экономических комплексов, для достижения конечных результатов в социально-экономическом развитии ТЭК и в обеспечении надлежащего качества жизни граждан с точки зрения народнохозяйственной эффективности, как основы структурной модернизации экономики.

Эффективность государственного аудита в системе стратегического управления бюджетным строительством становится исключительно актуальной проблемой, от неё зависит устойчивое развитие процессов во всех сферах экономики.

Актуальность темы обусловлена еще и тем, что в современный период необходимо решать задачу повышения роли государства в структурных преобразованиях на основе программно-целевого принципа управления и нахождения новых методов финансового контроля с координирующей функцией стратегического планирования по критерию социально-экономической эффективности в использовании бюджетных средств на множестве уровней территориальных экономических комплексов.

Таким образом, необходимость развития управленческой функции государственного аудита и разработка эффективного механизма её реализации обусловили актуальность данного исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Основой исследования в значительной степени стали труды зарубежных и отечественных ученых, рассматривавших методологию оценки эффективности расходов в общественном секторе. Среди них А. Аткинсон, В. Ойкен, Дж. М. Кейнс, М. Фридман, Дж. Бьюкенен, Дж. Стиглиц, Э.Хансен, Ф.Хайек, К. Эрроу, У. Шарп, Э.Тоффлер, Л.И. Якобсон и др. Именно эти авторы уделили наибольшее внимание проблемам социально-экономического роста, поиску оптимальных механизмов финансирования и бюджетирования, оценке эффективности государственных расходов.

Механизмы и принципы бюджетирования, ориентированного на результат, рассмотрены в работах М.П. Афанасьева, Е.В. Берездивиной, В.П. Горегляда, Дж. Милль, С.В. Степашина, М.А. Клишина, А.С. Бараховского, Д.А. Ремихановой, А. И. Вострокнутова, А.М. Лаврова, С.Н. Рябухина, С.О. Шохина и др.

Вопросы повышения эффективности государственного финансово-экономического контроля, проблемы внедрения аудита эффективности в деятельность контрольно-счётных органов Российской Федерации рассматривались такими авторами, как С.А. Агапцов, А.Г. Андреев, В.В. Бурцев, Л.И. Воронина, Е.И. Иванова, Е.Е. Румянцева, Н.М. Сабитова, А.Н. Саунин, С.В. Степашин, Н.С. Столяров и др. Ими обобщён и систематизирован мировой опыт контрольно-счётных органов по оценке эффективности государственных расходов.

Наиболее значимые вопросы теории и методологии государственного аудита эффективности с точки зрения управления, разработанные на основе обобщения опыта его проведения, отражены в инструктивных материалах, подготовленных в рамках ИНТОСАИ.

Вместе с тем в теоретических и методических положениях недостаточно проработаны вопросы, определяющие управленческую сущность государственного аудита, его место в системе стратегического планирования развития экономики, организации и управления территориальных комплексов, повышения эффективности использования бюджетных ресурсов.

Актуальность проблемы и недостаточность её научной разработанности предопределили выбор темы, обусловили цель и задачи исследования.

Цель исследования заключается в разработке оптимизационных подходов к развитию управленческих функций государственного аудита в условиях структурной модернизации бюджетных процессов территориального экономического комплекса (ТЭК).

Для достижения указанной цели в диссертации решаются следующие задачи:

раскрывается экономическая сущность и содержание государственного аудита с точки зрения системы управления бюджетным процессом в быстро меняющейся среде рынка;
раскрываются основы государственного аудита как системы стратегического управления бюджетными процессами в условиях структурной модернизации экономики;
определяется взаимосвязь стратегического управления с государственным аудитом в регулировании бюджетных процессов и ее народнохозяйственной эффективностью;
выявляется динамика аудиторского контроля в современных условиях и даётся оценка эффективности принимаемых стратегических решений в управлении межбюджетными отношениями и развитием экономики;
обосновываются принципы стратегического управления и регулирования эффективности проведения государственного аудита территориальных экономических комплексов;
обосновывается системный подход к организации бюджетного процесса, и предлагаются методологические принципы построения эффективной контрольно-регулятивной системы управления экономикой;
разрабатываются управленческие принципы государственного аудита по построению эффективного развития экономики на всех уровнях ТЭК;
с системных позиций определяются критерии эффективных управленческих функций государственного аудита и их роль в стратегическом управлении экономикой.

Гипотеза исследования основывается на следующих положениях, проверяемых и доказываемых в ходе исследования:

процессы формирования и использования бюджетных средств, а также экономического развития территориальных комплексов – случайные нестационарные нелинейные процессы, описываемые на конечных интервалах времени вероятностными характеристиками случайных квазистационарных коррелированных процессов;
стратегическое управление экономикой и организацией территориальных экономических комплексов в современных условиях требует, во-первых, осуществления управленческих функций государственного аудита на всех этапах стратегического управления, а во-вторых, разработки новой концепции государственного аудита стратегического развития экономики;
технологию реализации управленческой функции государственного аудита стратегического развития экономики можно представить в виде последовательности действий, выполняемых субъектом аудита и обеспечивающих реализацию задаваемых целей, что позволяет рассматривать государственный аудит как управленческий инструмент в регулировании экономических процессов;
обобщённые результаты государственного аудита стратегического развития экономики обеспечивают новое качество принятия решений по управлению развитием экономики на каждом этапе государственной координации действий объектов народно-хозяйственных комплексов.

Объект исследования в данной работе – генезис стратегического управления экономикой и организацией народно-хозяйственных комплексов, оптимизация государственного аудита и форма регулирования бюджетных процессов регионального и иного территориального уровней.

Предметом исследования в данной работе является система управленческих функций государственного аудита в условиях структурной модернизации экономики регионального и иного территориального уровней с учётом стратегических ориентиров к устойчивому развитию.

Соответствие темы диссертации требованиям Паспорта специальностей ВАК. В рамках специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством» тема диссертационной работы соответствует специализации «Экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами промышленности» Паспорта специальностей ВАК (экономические науки) по специальности.

В рамках специальности 08.00.12 «Бухгалтерский учет, статистика» тема диссертационной работы соответствует специализации «Контроль и аудит финансово-хозяйственной деятельности» Паспорта специальностей ВАК (экономические науки) по специальности.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретическую основу исследования составили федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, Министерства финансов РФ, рекомендации и разъяснения органов исполнительной власти, труды отечественных и зарубежных авторов, монографии, материалы научно-практических конференций, сообщения периодической и научной печати, связанные с темой исследования.

Решение поставленных задач осуществлено с использованием следующих методов: системного и формально-логического подходов, методов теоретического, статистического, информационно-коммуникационного и экономико-математического моделирования, а также графического анализа.

Эмпирической базой исследования послужили статистические и аналитические материалы Росстата, Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации, а также фактические материалы, представленные в специализированных изданиях и средствах массовой информации.

Научная новизна заключается в формировании целостной концепции управленческих функций государственного аудита в условиях структурной модернизации и совершенствования контроля, что позволяет анализировать влияние бюджетного процесса на структурные изменения экономики регионального и иного территориального уровней.

К основным положениям, обладающим научной новизной и выносимым на защиту, относятся следующие положения диссертационного исследования.

По специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством»:

предложена сбалансированная система показателей оценки развития экономики, организации и управления народно-хозяйственными комплексами в разрезе регионального и иного территориального уровней с учётом причинно-следственной связи государственного аудита и деятельности исполнительных органов государственной власти по управлению социально-экономическим развитием комплексов: образование, здравоохранение, промышленная политика, наука;
разработана методика оценки качества управления социально-экономическим развитием, позволяющая определить сопоставимость динамики бюджетных расходов и показателей социально-экономического развития по направлениям: общегосударственные расходы, национальная оборона, национальная безопасность, национальная экономика, жилищно-коммунальное хозяйство, охрана окружающей среды, образование, культура, кинематография и СМИ, здравоохранение, социальная политика, межбюджетные трансферты, которая включает в себя теоретическое исследование моделируемого процесса, анализ сложившейся ситуации, построение модели исследуемого процесса;
систематизированы организационно-методологические подходы к организации управления и контроля в субъекте РФ, в частности обоснована и предложена структура контрольно-счётного органа, обеспечивающая возможность повышения эффективности аудиторской деятельности за счёт введения в структуру управления органом государственного аудита сбалансированной системы показателей качества его деятельности и вовлечения в процесс аудита внешних заинтересованных сторон на базе подходов проектного управления; обоснован и сформулирован подход к организации внешнего контроля на уровне муниципальных образований, заключающийся в организации совместных внешних проверок местных бюджетов на основании соглашений, которые вправе заключить между собой представительные органы местного самоуправления и контрольно-счётные органы субъектов России;
разработана информационно-аналитическая система, дающая возможность обеспечить своевременной, достаточной, достоверной и непротиворечивой информацией о бюджетных процессах; повысить эффективность процессов государственного и муниципального финансового управления; обеспечить своевременную подготовку и визуальное представление прогнозной, аналитической информации по вопросам управления территориальными социально-экономическими процессами региональных и иных территориальных уровней, имеющими двухуровневую иерархию, которая займет в структуре государственной информационно-аналитической системы контрольно-счётных органов третий и четвертый уровни;
созданы такие качественно новые информационные ресурсы, как «Блок поддержки принятия решений», «Блок анализа информации», «Блок прогнозирования», которые позволяют осуществлять комплексный экономический анализ, вводить дополнительные пороговые значения социально-экономических индикаторов; формировать иерархическую структуру интегрированных показателей и анализировать их в соответствии с применяемыми классификаторами, внедрять визуализацию мониторинга региона и прогнозировать изменения доходной части бюджета региона;
разработаны методологические принципы управления бюджетным процессом на региональном и иных территориальных уровнях с обоснованием эффективности принимаемых решений в разрезе региональных и муниципальных образований.

По специальности 08.00.12 «Бухгалтерский учет, статистика»:

определена контрольно-управленческая функция государственного аудита на различных этапах стратегического планирования экономики, которая включает в себя:

на этапе оценки соответствия целей миссии: выявление расхождений целей и миссии, оценка соответствия целей ожиданиям населения;
на этапе проведения анализа выполнимости сформулированной миссии: анализ соответствия целей развития региона бюджетным (ресурсным) возможностям и рискам;
на этапе определения альтернатив и сценариев развития: оценку ожидаемой эффективности вариантов направлений развития в соответствии с предложенными критериями эффективности;
на этапе формулировки стратегии по уровням иерархии экономической системы: анализ стратегии с позиции соблюдения баланса интересов в бюджетах различных уровней и обеспечения расширенного воспроизводства общественных благ;
на этапе разработки стратегического плана: оценка соответствия стратегического плана миссии и целям развития экономики в условиях ожидаемого бюджетного (ресурсного) обеспечения;
на этапе внедрения стратегии: организация предварительного, текущего и последующего контроля результативности и эффективности процесса, координация деятельности контрольных органов;
на этапе мониторинга стратегии: оценка хода реализации стратегии, упреждающее выявление отклонений фактических от целевых показателей, участие в разработке корректирующих мероприятий;

разработан алгоритм управления экономикой и организацией территориальных комплексов, где государственный аудит рассматривается с точки зрения следующих принципов: расширение границ и непрерывность во времени на основе систематизации методов и механизмов контроля, включающих совокупность экономико-математических методов анализа и прогнозирования, методов проектного менеджмента, методов освоенного объема, позволяющих обеспечить возможности проектного управления;
обоснован комплекс принципов построения государственного аудита по формам и типам: разнообразие объектов аудита, ресурсное обеспечение аудиторской деятельности. Состояние комплекса определяется выделенными специфическими факторами территориального развития: экономическими (объём и структура финансовой помощи, уровень диверсификация экономики, уровень доходов бюджета, доля расходов бюджета, численность населения регионов), организационными (федерального, регионального или муниципального уровня значимость приоритетных направлений развития), технологическими (уровень развития информационной базы), организационными (стадия жизненного цикла территориального образования), что даёт возможность адаптировать систему управления структурными преобразованиями экономики к специфическим особенностям государственного аудита ТЭК;
доказаны методологические и организационные принципы повышения эффективности управления, в частности уточнена сущность проектных принципов управления с позиций их отличий от текущего финансового контроля и системы стратегического управления структурными преобразованиями экономики; разработано дерево целей внедрения проектного управления, иерархия целей в котором визуализирует взаимосвязь внутренней и внешней эффективности реализации государственного аудита как стратегической системы управления развитием.

Достоверность научных результатов и обоснованность научных положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, подтверждается применением научных методов исследования, полнотой анализа теоретических и практических разработок, практической апробацией и внедрением результатов исследования.

Значение научных результатов для теории и практики. Полученные автором научные результаты теоретически обосновывают необходимость и определяют направления совершенствования методологического подхода к формированию и развитию механизма государственного аудита в системе стратегического управления структурными преобразованиями экономики, в том числе и территориальных комплексов. Основные положения и выводы исследования имеют практическую направленность и могут быть использованы федеральными и (или) региональными органами власти при оценке социально-экономического потенциала и формировании стратегии развития экономики, организации и управления территориальных комплексов.

Практическая значимость полученных в рамках научного исследования результатов заключается в возможности существенного повышения эффективности стратегического управления развитием экономики и организации территориальных комплексов в процессе государственного аудита при использовании разработанной методики. Основные научные и методологические положения доведены до уровня конкретных предложений и рекомендаций по разработке организационных структур и сбалансированной системы показателей качества государственного аудита, территориальной информационно-аналитической системы КСО. Универсальность разработанных научных подходов позволяет применять их в различных экономических системах с учетом их специфики.

Разработанная методология осуществления государственного аудита в рамках стратегического планирования расширяет возможности повышения результативности в системе управления социально-экономическим развитием экономики. Предложенные в диссертационном исследовании подходы осуществления и проведения государственного аудита рекомендуются для использования в деятельности контрольно-счётных органов Российской Федерации и могут применяться в учебном процессе высших учебных заведений России при изучении дисциплин «Региональная экономика», «Стратегический менеджмент», «Государственное регулирование экономики», «Контроль и ревизия» и «Аудит».

Основные положения диссертации приняты к внедрению Ассоциацией контрольно-счётных органов Российской Федерации (АКСОР), НИИ Системного анализа Счётной палаты России, органами государственной власти Владимирской области, контрольно-счётными органами ряда субъектов Российской Федерации, что подтверждено соответствующими документами. Отдельные положения настоящей работы были рассмотрены на заседании Коллегии Счетной палаты Российской Федерации.

Результаты исследования докладывались на научных конференциях и семинарах.

Структура работы. Работа состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованной литературы, приложения.

Работа содержит 349 страниц, 19 таблиц, 63 рисунка. Отдельно имеются приложения на 119 листах, включающих 24 таблицы, 62 рисунка и 1 график.

Список использованной литературы включает 369 наименований трудов отечественных и зарубежных авторов.

Круг поставленных задач, а также логика исследования определили следующую структуру диссертационной работы:

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СТРУКТУРНЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ ЭКОНОМИКИ И УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО АУДИТА

1.1. Генезис аудита в системе управления структурными преобразованиями экономики

1.2. Сущность государственного аудита в стратегическом управлении структурными преобразованиями

1.3. Институциональная основа государственного аудита в функциональном развитии планирования экономики региона

1.4. Методологический подход к оценке эффективности управления структурной модернизации экономики

ГЛАВА 2. ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО АУДИТА

2.1. Опыт государственного аудита в контексте управленческих функций развития экономики

2.2. Динамика темпов экономического роста и стратегическая направленность аудиторской деятельности

2.3. Анализ оценки качества управленческой деятельности на федеральном и региональном уровне

ГЛАВА 3. СТРУКТУРНЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО АУДИТА В АСПЕКТЕ СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ

3.1. Особенности организации управленческих функций государственного контроля и его организационная структура

3.2. Целевые подходы к развитию национальной экономики и конституирующая роль государственного аудита

3.3. Роль государственного аудита в бюджетном обеспечении структурных экономических преобразований

ГЛАВА 4. ИНФОРМАЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ В СИСТЕМЕ КОНТРОЛЯ БЮДЖЕТНЫХ ПРОЦЕССОВ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

4.1. Экономико-математический подход к моделированию управленческих функций государственного аудита

4.2. Механизм информационно-аналитических систем бюджетных процессов регионального уровня

4.3. Функциональность информационно-аналитических систем контроля развития экономики территориального комплекса

ГЛАВА 5. ОПТИМИЗАЦИОННЫЙ ПОДХОД К РАЗВИТИЮ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО АУДИТА В СТРУКТУРНОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ ЭКОНОМИКИ

5.1. Проектный принцип построения системы государственного аудита в условиях структурной модернизации экономики

5.2. Оптимизация информационно-аналитических функций аудиторских принципов управления структурными преобразованиями экономики

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

ПРИЛОЖЕНИЯ

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

1. Определена роль государственного аудита в системе структурных преобразований, порожденных неопределенностью рыночной среды

Управление развитием становится все более актуальным по мере того, как быстро изменяются социально-экономические условия во всем мире. Быстро расширяются границы ведения бизнеса, увеличивается скорость распространения информации, формируются новые социально-экономические связи, увеличиваются темпы социально-экономического развития, что заставляет постоянно адаптироваться к происходящим изменениям. Данные обстоятельства вызывают необходимость совершенствования управления структурными преобразованиями.

Поэтому большое значение приобретает стратегическое управление, сущность которого заключается в выборе оптимального пути развития от существующего к желаемому состоянию экономики, организации и управления территориальным экономическим комплексом. В условиях нестабильной рыночной конъюнктуры становится важным грамотно выстроить долгосрочную политику.

Управленческий цикл развития экономики включает в себя следующие этапы: информационное обеспечение управления развитием; анализ потенциала развития экономической системы; оценка устойчивости экономического и социального развития; правовое и финансовое регулирование социально-экономического развития.

Система управления народно-хозяйственным комплексом представляет собой совокупность государственных, общественных и хозяйственных субъектов управления, объединённых механизмом взаимоувязки. Посредством механизма управления налаживается внешнее и внутреннее взаимодействие органов системы управления: по каналу прямой связи к объекту управления поступает распорядительная информация, а по каналу обратной связи – отчётная. Составной частью механизма государственного управления территориальным комплексом должен быть механизм государственного внешнего финансового контроля и государственного аудита.

В настоящее время успешное развитие территориальных экономических комплексов в большей степени зависит от использования внутренних специфических факторов для создания ценностей на глобальных рынках, что вызывает невозможность существования единой универсальной стратегии для всех ТЭК, так как каждый из них имеет различный потенциал, уникальные способности к осуществлению инновационной деятельности. Поэтому акценты органов государственного аудита направлены не только на правильность и целесообразность формирования и использования публичных ресурсов, но и на конечные результаты управления публичными ресурсами, на качество проработки стратегий социально-экономического развития территориальных комплексов, их перспективность и результативность. Несмотря на то, что в различные периоды развития экономики существовали различные стратегии развития регионов, цель их заключалась в экономическом и социальном процветании населения на определенной территории. При наличии неизменной цели пути ее достижения и факторы внешней среды существенно изменились.

По мере ускорения изменений, происходящих в связи с влиянием новой экономики, приходит понимание того, что инструменты, которые применялись в условиях централизованной плановой системы для оценки развития и достижения экономических целей, становятся все менее пригодными в новых условиях. Поскольку в этих условиях изменяется воздействие внешней среды на социально-экономическое развитие, необходимо определить стратегию развития территориальных экономических комплексов для формирования единого макроэкономического пространства и определить место и роль органов государственного аудита при реализации данных направлений.

Модель разработки стратегии развития ТЭК включает креативное формирование видения, на основе которого формируется миссия, цели и стратегия. Содержание стратегии определяет ориентиры и приоритеты для текущей деятельности, для среднесрочных и краткосрочных проектов, которые не должны противоречить общей стратегии развития России. Стратегия учитывает реальные перспективы имеющегося потенциала ТЭК, который позволит добиться поставленных целей. Таким образом, видение перспективы и описание будущего территориального экономического комплекса позволят определить цель его социально-экономического развития.

На всех этапах разработки и реализации стратегии необходимо осуществлять государственный контроль и аудит за возможными последствиями принимаемых государством решений в экономике, организации и управлении территориальным экономическим комплексом и заранее провести их оценку, что позволит предотвратить возможное увеличение территориальных социально-экономических диспропорций (табл. 1).

Основная цель при проведении государственного аудита такого типа, как стратегический аудит, – оценить качество проработки стратегий и проектов, их реализуемость и результативность, определить источники роста и эффективности использования ресурсов в контексте общенациональных приоритетов.

Основной задачей стратегического аудита социально-экономического развития ТЭК является оценка соответствия ресурсных показателей возможностям достижения перспективных целей в экономике, организации и управлении территориального экономического комплекса, установленных её руководством, и ожидаемым последствиям.

Таким образом, государственный аудит, в конечном счете, необходим для выработки управленческих решений региональных органов государственной власти, которые должны обеспечить решение тактических задач и достижение стратегических целей политического, экономического, социального, экологического и духовного развития территориального сообщества.

2. Разработана целостная методология оценки эффективности управления структурными преобразованиями экономики

Многокритериальность, слабая структурированность и неопределенность проблем развития системы государственного аудита в стратегическом развитии требуют использования системного подхода и разработки целостной системной методологии.

Таблица 1

Роль органов государственного аудита на различных
этапах стратегического планирования

Этап	Роль
Оценка соответствия миссии; целей; стратегии	Выявление отклонений от миссии, целей стратегии ТЭК, сформулированных федеральными органами государственной власти
Проведение анализа выполнимости сформулированной миссии	Анализ соответствия бюджетных (ресурсных) возможностей и угроз развитию ТЭК, определение его сильных и слабых сторон.
Определение альтернатив и сценариев развития	Определение ожидаемой эффективности альтернатив и сценариев развития в соответствии с предложенными разработчиками критериями эффективности.
Формулировка стратегии по уровням	Анализ стратегии по уровням в целях контроля соблюдения баланса интересов бюджетов различных уровней.
Разработка стратегического плана	Оценка соответствия разрабатываемого стратегического плана миссии и целям развития ТЭК в условиях бюджетного (ресурсного) обеспечения.
Внедрение стратегии	Организация текущего и последующего контроля, координация деятельности контрольных органов региона.
Мониторинг стратегии	Оценка хода реализации стратегии, выявление отклонений от целевых показателей разработанных мероприятий, разработка корректирующих мероприятий.

Системный подход – это эксплицитное выражение процедур представления объектов как систем и способов их описания, объяснения, предвидения, конструирования и т.д.^¹

Отбор методологических принципов обусловлен необходимостью раскрытия сущности развития системы государственного аудита при осуществлении оценки эффективности управления структурным преобразованием экономики, её функций и влияния на макроэкономическую систему страны в целом и отдельных территорий. В этой связи в основу исследования положены существующие методологические принципы, предложенные автором.

1. Принцип иерархичности требует изучения системы государственного аудита на микро-, мезо- и макроуровнях. Иерархичность проявляется через распределение полномочий между различными уровнями (федеральным, региональным и муниципальным). Реализацию государственных стратегических направлений можно достичь только в случае преемственности стратегии общегосударственного развития на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Под преемственностью стратегического развития следует понимать взаимосогласованные по основным приоритетам, но в то же время четко разграниченные по уровню и механизму реализации направления и цели стратегического развития федеральных округов, субъектов РФ и муниципальных образований.

2. Принцип интеграции: изучение интегративных свойств и закономерностей систем и их комплексов, раскрытие базисных механизмов интеграции целого. Данный принцип проявляется во взаимосвязи между самими элементами системы государственного аудита и его воздействии на развитие экономики, организации и управления территориальных экономических комплексов.

3. Принцип формализации обусловливает необходимость получения количественных характеристик, создание методов, подходов, определений, оценок. Быстрое изменение в социально-экономическом развитии различных территорий создает проблемы формализуемости проведения государственного аудита. Поэтому возникает необходимость построения формализованных моделей, что дает возможность выбора методов, подходов, определений, оценок развития регионов, которые могут быть описаны в нескольких функциональных пространствах, согласованных между собой, что позволит обнаружить новую сущность, новые свойства и возможности развития ТЭК.

4. Принцип моделируемости. Всякая система может быть представлена множеством моделей, отражающих определенную сторону ее сущности. Моделирование процессов развития государственного аудита в стратегическом управлении дает возможность исследовать определенное свойство (или группу свойств) при помощи одной или нескольких узко ориентированных моделей. Данный принцип недостаточно реализован в научных исследованиях, посвященных проблемам государственного аудита, так как в большинстве исследований рассматриваются описательные модели теоретического характера.

5. Принцип целенаправленности, понимаемый как функциональная тенденция, направленная либо на достижение некоторой конечной цели, некоторого состояния, либо на усиление или сохранение некоторых качеств. Развитие целенаправленных систем, каковой является система государственного аудита, направлено на достижение глобальной цели – повышение уровня социально-экономического развития территорий качества жизни населения. Поэтому особое значение приобретает выбор цели и ее четкая формулировка. Расплывчатые, не полностью определенные конечные цели влекут за собой неясности в структуре и управлении системой, принятии решений, что может привести к нежелательным последствиям. На практике данный принцип отражается недостаточно: существующие цели развития направлены во внутреннюю часть системы и не учитывают ее открытость.

6. Сочетание принципов централизации и децентрализации. Ситуация, когда управление исходит только лишь из одного центра (полная централизация), считается оправданной при неспособности подсистем самостоятельно противостоять воздействию внешней среды. Вместе с тем, чем выше степень децентрализации управления в системе, тем сложнее осуществлять процесс согласования не только целей низшего уровня с глобальной целью, но и целей самих элементов системы. Достижение общей цели в децентрализованной системе возможно обеспечить устойчиво работающим механизмом регуляции, не позволяющим значительно уклоняться от достижения конечной цели.

7. Принцип расширения границ социально-экономических систем означает изменение качества социально-экономических систем (в том числе ТЭК) путем создания новых экономических институтов, расширения групп влияния (стейкхолдеров), изменений в деловой среде, что в общем случае ведет к расширению границ системы по горизонтали и вертикали и предполагает применение новых методологических подходов для интеграции инфраструктуры. Особенность современного периода российской экономической системы заключается в том, что одновременно происходит как появление новых институтов, процессов и социальных явлений, так и модернизация старых. В первом случае адаптация является ответом на инновации, во втором – на трансформацию действующих институтов, организаций. В общем случае описанные процессы ведут к расширению границ и внутри, и вне системы, что обусловливает применение новых методологических подходов и осложняет проведение государственного аудита.

8. Принцип непрерывности во времени по фазам жизненного цикла означает непрекращающееся развитие государственного аудита. Методы государственного аудита необходимо адаптировать к постоянно изменяющимся условиям с тем, чтобы повысить качество мониторинга, определить возможные корректирующие мероприятия при недостижении целей территориального развития.

Разработка методологии государственного аудита предполагает использование следующих подходов (табл. 2).

Развитие общеметодологической базы, теоретико-методического инструментария позволяет сформировать специфический методологический аппарат и теоретическую основу государственного аудита в стратегическом управлении.

Таблица 2

Предлагаемые методологические подходы и их ожидаемые результаты

Подход, метод	Ожидаемый результат
Система РИАС	Повышение эффективности стратегического планирования развития территорий, повышение качества прогнозирования, снижение рисков.
Проектный подход	Определение количественных целевых параметров, тенденций развития.
Метод освоенного объема	Предотвращение неэффективного расходования средств, своевременное предложение корректирующих мероприятий.
Корреляционно-регрессионное моделирование	Выявление зависимости качества жизни от уровня бюджетной обеспеченности, качества государственного аудита.

3. Обоснован комплекс принципов построения государственного аудита

Комплексная оценка факторов развития экономики, организации и управления территориальных народно-хозяйственных комплексов, оказывающих влияние на проведение государственного аудита, возможна в условиях многокритериального подхода. С учетом вышеупомянутых условий в диссертационном исследовании факторы классифицированы на четыре группы: экономические, технологические, политические, организационные.

Экономические факторы отражают общую экономическую ситуацию в территориальном комплексе: покупательская способность населения, уровень безработицы, процентные ставки, объём и структура финансовой помощи, уровень диверсификации и специализации экономики.

По данным Счётной палаты Российской Федерации в соответствии с плановыми назначениями на 2009 год доля средств, передаваемых в консолидированные бюджеты регионов на выравнивание бюджетной обеспеченности, лежит в пределах от 0 до 65,49% при среднем значении по России в 13,54% и среднеквадратическом отклонении 15,60%.

Анализ структуры валового регионального продукта (ВРП) по видам экономической деятельности в регионах России показывает, что в субъектах Федерации по-разному решаются вопросы формирования структуры ВРП, направленной на устойчивое развитие экономики.

На рис. 1 графически представлены уровни устойчивости формирования доходной базы регионов в зависимости от вероятностных характеристик такого фактора, как добавленная стоимость на душу населения в структуре ВРП по видам экономической деятельности. Среднее значение добавленной стоимости по видам экономической деятельности в структуре валового регионального продукта определяет размер фигур на рисунке.

Оптимизация структуры ВРП по видам экономической деятельности – безотлагательная задача, требующая внесения корректив в финансово-бюджетную и экономическую политику государства и регионов. Следовательно, масштабы, структура и основные направления государственного аудита будут отличаться для различных субъектов России.

Рис. 1. Вероятностные характеристики добавленной стоимости
по видам экономической деятельности

Технологические факторы включают научные и технологические нововведения в отдельной отрасли и в обществе в целом, уровень информатизации, развитость информационного обеспечения. Низкий уровень технологического развития вызывает сложности проведения аудиторских проверок, трудности принятия правильных управленческих решений.

Политические факторы включают законодательное обеспечение осуществления государственного аудита, ориентацию законодательства на открытость гражданскому контролю, а также политические действия, направленные на установление внешнего государственного финансового контроля за действиями органов государственной власти. Национальная значимость приоритетных направлений развития экономики, организации и управления ТЭК вызывает необходимость привлечения высококвалифицированных аудиторов из других регионов, а, следовательно, и увеличение стоимости проведения аудиторских проверок.

Организационные факторы включают в себя содействие подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров, осуществляющих проведение аудиторских проверок, содействие организации и развитию аудиторской деятельности.

Процесс создания муниципальных контрольно-счётных органов сдерживает не только несовершенная правовая база, но и организационные причины.

Создавать в каждом городском округе и муниципальном районе, в том числе в поселениях, контрольно-счётный орган не всегда позволяют ограниченные возможности местных бюджетов. Муниципальные образования не смогут обеспечить за счёт собственных доходов необходимый уровень расходов на содержание органов муниципального финансового контроля, ведь большинство муниципальных образований являются дотационными.

Кроме того, создание в каждом городском округе и муниципальном районе контрольно-счётный органа путём проведения муниципальных выборов также приведёт к существенным расходам местных бюджетов. По оценке Счётной палаты Владимирской области, только на содержание вновь создаваемых муниципальных контрольно-счётных органов, обладающих организационной и функциональной независимостью, в 5 городских округах и 16 муниципальных районах необходимо 54000,0 тыс. руб. в год (из расчета численности 6 ед. по каждому контрольному органу, средней заработной платы – 10,0–15,0 тыс. руб.). Кроме того, объём средств местных бюджетов для организации материального обеспечения муниципальных контрольных органов оценивается в сумме 11000,0–13000,0 тыс. руб.

Повсеместно отмечается наличие проблемы в подборе квалифицированных работников в контрольные органы муниципальных образований.

4. Предложена система оценки эффективности деятельности органов государственного аудита

Отечественный и зарубежный опыт оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ основывается на сильной взаимосвязи между динамикой показателей социально-экономического развития территории и эффективностью деятельности публичных органов регионов и муниципалитетов, которые в ходе своей непосредственной деятельности и способствовали достижению данных показателей.

Проанализировав российский и зарубежный опыт оценки эффективности, нами выявлен ряд следующих проблем:

1. Организационные проблемы. Отсутствует видимая взаимосвязь деятельности органов государственного аудита с региональным развитием.

2. Политические. Перенесение современных политтехнологий в сферу оценки, в результате чего теряется объективность оценки.

3. Методологические. Существующие методики оценки стоимости даже относительно простых объектов несовершенны, подходы к оценке стоимости страдают эмпиризмом, что ведет к появлению различных данных. Финансовыми показателями очень сложно оценить результаты проведенных мероприятий, так как они проявляются по истечении определенного периода времени.

Поэтому в диссертационном исследовании предложен сбалансированный набор показателей, сочетающий финансовые и нефинансовые показатели, которые способны дать дополнительную информацию об экономической эффективности, обращенной в будущее.

Предложенные базовые показатели эффективности на основе сбалансированной системы показателей, определяемых исходя из принятого содержания деятельности органов государственного аудита и структуры бюджетных показателей, учитывают несколько видов деятельности: контрольную, аналитическую, экспертную, аудитную.

На основе принятых целей деятельности органов государственного аудита (ОГА), критериев и показателей эффективность работы контрольно-счётного органа можно оценивать ежемесячно в текущем режиме и нарастающим итогом в течение года.

При проведении аудита эффективности необходимо рассматривать состав показателей эффективности, надежность систем получения информации для формирования этих показателей; уровень и качество бюджетных услуг при использовании результатов опросов потребителей этих услуг; влияние результатов работы органа государственного управления и результатов реализации программ на окружающую среду; адекватность системы управленческого контроля. Это связано с тем, что государственный аудит является частью управленческого процесса, а его результаты должны использоваться для принятия конкретных управленческих решений по повышению эффективности расходования бюджетных средств и быть доступными для заинтересованной общественности. Пример стратегической карты для органов государственного аудита приведен в табл. 3.

следующая страница >>

Столяров Николай Сергеевич

Доктор экономических наук, профессор

Герасин Александр Николаевич

Доктор экономических наук, профессор

Румянцева Елена Евгеньевна