Правовой режим информации

На правах рукописи

Терещенко Людмила Константиновна

Правовой режим

информации
Специальность: 12.00.14 – Административное право, финансовое право, информационное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук
Москва-2011
Работа выполнена в Федеральном государственном научно-исследовательском учреждении «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации».
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки России

Бачило Иллария Лаврентьевна;

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки России,

заслуженный юрист РСФСР

Попов Лев Леонидович;

доктор юридических наук,

заслуженный юрист России

Полякова Татьяна Анатольевна
Ведущая организация: Уральская государственная юридическая академия
Защита диссертации состоится 19 декабря 2011 года в 11 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д503.001.02 в федеральном государственном научно-исследовательском учреждении «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации» по адресу: 117218, г. Москва, ул. Б.Черемушкинская, д.34, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке федерального государственного научно-исследовательского учреждения «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации».

Автореферат разослан ___ __________2011 года.
Ученый секретарь диссертационного совета Д503.001.02

кандидат юридических наук, доцент А.Н. Чертков

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования. Стремительное распространение новых информационно-телекоммуникационных технологий оказывает огромное влияние на все сферы жизнедеятельности общества – от политики и экономики до науки и культуры. Информация и то, что связано с ней, имеет широкий и продолжающий расширяться спектр воздействия на общественную жизнь, становится одним из важнейших ресурсов, а доступ к информационным ресурсам – необходимым фактором социально-экономического развития. Поэтому не удивительно, что феноменом информации занимаются самые разные науки. Не является исключением и юридическая наука, которая, хотя и позже других, но включила в свою сферу информацию и производные понятия, характеризующие ряд новых явлений, связанных с практическими проявлениями информации.

Проявления эти весьма различны, связаны с различными свойствами информации, которая может повышать уровень знаний в обществе, способствовать внедрению новых знаний, идей в общественное производство, может выступать в качестве общественного блага, потребляемого всеми членами общества. В экономике за информацией признают роль элемента рыночного механизма, который оказывает влияние на состояние экономической системы, воздействует на эффективность производства. Информация – один из наиболее важных факторов в экономике, необходимая основа для выработки стратегических и тактических решений как на уровне хозяйствующего субъекта, так и на уровне государственного органа, государства в целом.

Становясь объектом обязательств, информация может включаться в гражданский оборот. Но не менее значимы отношения по поводу информации и в публично-правовой сфере. В условиях формирования информационного общества, когда роль информации неизмеримо возрастает, когда она становится главной ценностью, информационную функцию рассматривают уже не только как реально существующую, но как основную функцию государства¹. При этом информационная функция государства направлена на информационное обеспечение не только государственных органов, но и граждан, юридических лиц, различных структур гражданского общества. Именно тогда, когда направленность информационной функции перестала быть ограниченной только органами государственной власти, она приобрела новое содержание, непосредственным образом затрагивая права и свободы личности, стала основной для государства.

Знание и информация становятся одним из стратегических ресурсов социально-экономического развития любого государства. Не случайно с начала 1994 года Европейский союз определил задачу развития общества знания в числе наиболее приоритетных. В «Рекомендации Европейскому Совету: Европа и глобальное информационное общество» («доклад Бангеманна»)² развитие экономики и общества в целом было поставлено в непосредственную зависимость от развития новых информационно-коммуникационных технологий. Конкретный план действий Европейского союза был разработан в том же году и получил название «Европейский путь в информационное общество». Одно из основных направлений деятельности Евросоюза на пути к информационному обществу было обозначено как формирование нормативно-правовой базы, обеспечивающей реализацию поставленных задач.

В России движение в этом направлении началось несколько позже: в «Стратегии развития информационного общества», утвержденной Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 г. № Пр-212³, были определены основные направления государственной политики в области использования и развития информационных и телекоммуникационных технологий, науки, образования и культуры для продвижения страны по пути формирования и развития информационного общества с учетом основных положений Окинавской хартии глобального информационного общества, Декларации принципов построения информационного общества, Плана действий Тунисского обязательства и других международных документов по вопросам развития информационного общества.

Характерным для информационного общества является возрастание значимости прав на доступ к информации, на защиту от нежелательной информации, на информационное обслуживание. Новые информационные и коммуникационные технологии позволяют расширить права граждан и организаций путем оказания услуг доступа к разнообразной информации, которая концентрируется как в государственных и муниципальных, так и частных структурах.

К показателям движения к информационному обществу принято относить расширение номенклатуры общедоступной информации и упрощение процедур доступа к ней, увеличение объемов информационных услуг. Неизбежно должна происходить переоценка как прав, так и обязанностей органов власти и граждан в информационной сфере с ориентацией на интересы людей, на повышение качества жизни, обеспечение открытости информации.

Конституционные права и свободы человека и гражданина в информационной сфере, их обеспечение являются одной из составляющей национальных интересов Российской Федерации в соответствии с Доктриной информационной безопасности Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 9 сентября 2000 года⁴. Согласно Доктрине именно в реализации конституционных прав человека и гражданина на доступ к информации, на использование информации в интересах осуществления не запрещенной законом деятельности заключаются интересы личности в информационной сфере.

При таком активном включении информации в общественные отношения их правовое регулирование явно отстает, отличается бессистемностью, и противоречивостью.

В значительной степени это связано со слабой разработанностью теоретических аспектов информации как объекта правоотношений. Очевидно, что в настоящее время в правовой науке относительно информации больше вопросов, чем ответов, что и обусловило наше обращение к данной теме. Новизна разрабатываемых в настоящей диссертационной работе проблем определила их во многом дискуссионный характер.

Существует точка зрения, что нельзя говорить об информации «вообще, неконкретно. Предметом рассмотрения должна быть информация, которая находится в гражданском, административном или ином общественном обороте, по поводу которой возникают общественные отношения, подлежащие регулированию правом».⁵ С такой точкой зрения трудно согласиться. Рассматривая только частные случаи, отдельные общественные отношения по поводу информации, невозможно выявить те общие черты, свойства, которые характерны для информации как таковой и которые существенным образом влияют на содержание отношений, объектом которых является информация, на права и обязанности субъектов этих отношений. Кроме того, анализ только отдельных групп указанных общественных отношений не позволяет выявить их специфику.

Это особенно важно применительно к информации, поскольку нормы права, регулирующие отношения в информационной сфере, содержатся в нормативных правовых актах, относящихся к различным отраслям права:

- к конституционному праву (конституционные права и свободы человека, включая право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом; запрет на сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия и др.);

- к административному праву (доступ к информации о деятельности государственных и муниципальных органов власти; административная ответственность за правонарушения в информационной сфере, электронный документооборот, служебная тайна и др.);

- к гражданскому праву (коммерческая тайна и др.);

- к уголовному праву (ответственность за разглашение государственной тайны, утрату документов, содержащих государственную тайну; за незаконные получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну, за преступления в сфере компьютерной безопасности и др.);

- к процессуальному праву (уголовно-процессуальное, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное, в частности, признания в качестве доказательств электронных документов, проведение видео-конференций, подача иска и иных документов в электронной форме и др.);

- к трудовому праву (режим персональных данных и иной информации в трудовых отношениях и др.);

- к налоговому праву (налоговая тайна, персональные данные плательщиков и др.);

- к семейному праву (семейная тайна)

и другим отраслям права.

Кроме того, в условиях активного использования новых информационно-телекоммуникационных технологий и формирования информационного общества происходит возникновение новых отношений, которые не могут «уложиться» в рамки существующих правовых институтов.

Такое широкое «вхождение» информации в различные отрасли права предопределило необходимость изучения данного феномена в целом, не ограничиваясь нормами какой-либо одной отрасли права.

В связи с этим в настоящей диссертации исследуется информация в целом как объект правоотношений, ее понятие, сущность и свойства, раскрываются особенности, структура и содержание правового режима информации, дается характеристика общего и специальных правовых режимов информации, установленных в отношении различных групп информации: открытой информации, информации ограниченного доступа (государственной, служебной, профессиональной, коммерческой, личной и семейной тайн, других видов конфиденциальной информации).

Степень разработанности темы исследования. Информация представляет собой общенаучное понятие, которое исследуется с разных сторон в различных науках: естественных, технических, гуманитарных. Сейчас, когда происходит формирование информационного общества, общества знаний, понятие информации не случайно оказалось ключевым для наиболее быстро развивающихся областей знаний.

Первоначально необходимость определить понятие «информации» возникла у представителей естественных наук в связи с проблемой передачи, хранения и переработки информации, за основу брались такие ее свойства, которые были связаны именно с этими процессами. Первый шаг на пути к научному описанию понятия информации был сделан физиками Р.Клаузиусом и Л.Больцманом в ХIХ веке в связи с введением в статистическую физику понятия энтропии. Само же понятие «информация» вошло в русло научного познания в середине ХХ века благодаря разработке математической теории информации Р.Хартли и К.Шенноном.

Дальнейший существенный стимул для развития научных представлений об информации дали работы в области кибернетики и философских концепций постиндустриализма. Среди них следует отметить работы Д.Белла (D.Bell), К.Вербаха (K.Werbach), Р.Кана (R.Kahn), Э.Кинга (E.King), И.Масуды (Y.Masuda), Т.Мерила (T.Merrill), М.Пората (M.Porat), К.Робинсона (K.Robinson) и др. Исследователи стали обращать внимание на качественные характеристики информации, такие как полезность, важность, полнота, достоверность, оперативность и другие. Эти характеристики дают представление о значимости информации для удовлетворения потребностей личности, общества, государства, коммерческих структур, а превращение значительного объема информации в товар, включение ее в экономику, рост влияния на экономику потребовали изучения информации экономическими науками. Переход к информационному обществу сопровождается не только повсеместным применением информационных технологий, но и коренным изменением самой экономики.

Информация, выступающая в качестве объекта правоотношений, является малоизученной проблемой в теоретических правовых исследованиях. Особое внимание теоретическим исследованиям в этой области стало уделяться только в конце прошлого века. Комплексное исследование информации как объекта правоотношений не проводилось.

С бурным развитием информационно-коммуникационных технологий, с активным формированием глобального информационного общества интерес ученых к этим вопросам закономерно усилился. Они рассматривались в рамках, главным образом, гражданского, уголовного, административного права, существенно реже – в рамках теории права и информационного права. В последнее время выросло количество международных и отечественных конференций, форумов, посвященных исследованию различных аспектов информационной сферы. Однако анализ имеющихся диссертационных и иных исследований и публикаций, касающихся регулирования отношений по поводу информации, показал, что все они посвящены либо отдельным аспектам регулирования отношений по поводу информации (доступа к информации, защиты информации, ответственности за преступления в информационной сфере и др.), либо вопросам, касающимся правового регулирования отдельных видов информации, в основном, ограниченного доступа (различного вида тайн).

Следует согласиться с теми исследователями, которые утверждают, что «обретя статус общенаучного понятия, информация не стала более понятной»⁶. Несмотря на имеющийся вклад в исследуемую проблему, необходимо признать, что сложилась объективная потребность дальнейшего комплексного исследования правового режима информации.

Объект исследования: система общественных отношений, объектом которых выступает информация.

Предметом исследования являются законодательство Российской Федерации и других стран, международные правовые акты и другие документы, регулирующие общественные отношения, объектом которых выступает информация.

Цель исследования. Цель настоящего диссертационного исследования заключается в обосновании и развитии теоретических основ правового режима информации, формировании общей концепции правового режима информации и на этой базе определении направлений совершенствования правового регулирования общественных отношений, объектом которых выступает информация.

В настоящей работе предпринята попытка установить взаимосвязь между информацией и правом, их взаимовлияние, которое выражается в правовом режиме информации.

В рамках поставленной научной проблемы решаются следующие научные задачи, определившие логику диссертационного исследования и его структуру:

- очертить границы категории «информация» в праве;

- рассмотреть основные теоретические концепции правовой сущности информации в условиях современных тенденций формирования информационного общества;

- раскрыть место и роль информации как объекта правоотношений;

- установить особенности общественных отношений, объектом которых выступает информация;

- выявить свойства информации, которые оказывают влияние на круг общественных отношений, объектом которых может выступать информация;

- определить содержание правового режима информации;

- провести классификацию правовых режимов информации;

- дать общую характеристику правовых режимов информации;

- показать, что правовой режим информации является отражением объективных свойств информации и потребностей общества, государства, личности в информационной сфере;

- выявить тенденции трансформации правовых режимов информации в условиях формирования информационного общества.

Методологическую основу исследования составили как общенаучные, так и специальные юридические методы познания. К числу используемых в исследовании общенаучных методов следует отнести общелогические методы, диалектический, системно-структурный, формально-логический. Исследование проводилось с использованием также специальных юридических методов познания: формально-юридического, историко-правового, сравнительно-правового методов.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили результаты исследований, проведенных не только в праве, но и в других отраслях знаний, прежде всего философии и экономике.

Рассмотрение данной проблемы не могло не опираться на достижения общей теории права и отраслевых юридических наук. Общетеоретическую основу составили работы российских ученых в области общей теории права и административного права: А.Б.Агапова, С.С.Алексеева, А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, К.С.Бельского, А.Б.Венгерова, А.П.Герасимова, В.Б.Исакова, А.П.Крамолицкого, Ю.М.Козлова, К.Б.Комарова, Б.П.Курашвили, В.В.Лазарева, М.Н.Марченко, А.В.Малько, Н.И.Матузова, Л.А.Морозовой, С.М.Петрова, А.С.Пиголкина, И.С.Розанова, В.Б.Рушайло, М.С.Студеникиной, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, Г.А.Туманова, Л.С.Явича и других ученых. Автор диссертационного исследования во многом опирался на разработки указанных ученых при анализе понятий «режим», «правовой режим». При анализе гражданско-правовых аспектов правового режима информации в основу исследования были положены работы цивилистов: В.А.Дозорцева, И.А.Зенина, Е.А.Зверевой, Э.П.Гаврилова, В.О.Калятина, В.П.Мозолина, Ю.В.Петровичевой, А.П.Сергеева, А.Е.Шерстобитова и других.

Особое значение при проведении настоящего исследования имели труды специалистов в области информационного права: А.А.Антопольского, Ю.М.Батурина, И.Л.Бачило, Е.А.Войникайнис, Е.К.Волчинской, М.С.Дашяна, В.А.Копылова, П.У.Кузнецова, В.Н.Лопатина, В.Н.Монахова, В.Б.Наумова, Т.А.Поляковой, Л.Л.Попова, М.М.Рассолова, И.М.Рассолова, А.Г.Серго, А.Д.Урсул, М.А.Федотова, С.А.Чеховской, М.В.Якушева и других.

Проблемы правового режима отдельных видов информации являлись предметом изучения в специальных трудах таких исследователей, как О.В. Богославская, А.Ю. Викулин, Е.К. Волчинская, З.Ф. Гайнуллина, О.А. Городов, Н.С. Гуляева, Л.Г. Ефимова, М.С. Зельцер, А.В. Коломиец, М.Ю. Костенко, Н.С. Малеин, К.А. Маркелова, Е.Н. Насонова, О.М. Олейник, Г.Д. Отнюкова, И.И. Салихов, Н.Г. Сапожников, В.А. Северин, С.Н. Семенов, О.Ю. Сидорова, А.А. Снытников, С.И. Суслова, Г.А. Тосунян, С.Н. Шевердяев, Г. Штумпф и др.

Эмпирическую базу диссертационного исследования составляют общепризнанные нормы и принципы международного права, международные Конвенции и соглашения в информационной сфере, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты в части, касающейся информационной сферы, законодательные и подзаконные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в части, касающейся информационной сферы. Кроме того, в исследовании были использованы решения и определения Конституционного Суда Российской Федерации, материалы отечественной и зарубежной судебной практики, а также опыт правового регулирования отношений в информационной сфере в зарубежных странах. В рамках настоящего исследования были изучены также материалы научных исследований, аналитические и информационные материалы, документы Европейского Союза, ООН, декларации и иные итоговые документы саммитов глав государств в информационной сфере.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в самой постановке проблемы и определяется тем, что оно является первым в отечественной науке специальным, целостным, комплексным анализом правового режима информации, проведенного на основе современных знаний, накопленных теорией права, отраслевыми юридическими науками, а также философскими и экономическими науками, и состоит в обосновании и разработке перспектив совершенствования правового режима информации.

В разные годы был опубликован ряд работ, отражающих различные аспекты исследуемой проблематики, однако комплексное исследование проблем правового режима информации не предпринималось.

К наиболее значимым результатам, теоретическим выводам, обладающим научной новизной и выносимым на защиту, относятся следующие.

1. Выдвинут и обоснован вывод о необходимости комплексного подхода к регламентации правового режима информации, который позволит обеспечить систематизацию норм по признаку объекта. Сложный, комплексный характер такого объекта правоотношений как информация, предполагает и комплексность регулирования. Сущностная характеристика информации и ее основные свойства и признаки, рассмотренные в диссертационном исследовании, позволили вычленить информацию в самостоятельный объект правоотношений и на этой основе сформировать общую концепцию правового режима информации.

Автором предлагается следующее определение правового режима информации: это объектный режим, вводимый законодательным актом и позволяющий обеспечить комплексность воздействия посредством совокупности регулятивных, охранительных, процессуально-процедурных средств, характеризующих особое сочетание дозволений, запретов и обязываний, а также гарантий по его соблюдению.

2. Из значительного числа свойств информации автором выделены следующие свойства, имеющие принципиальное значение для характеристики информации как объекта правоотношений и установления ее правового режима:

- нематериальная сущность информации;

- физическая невозможность отчуждения информации от ее обладателя;

- обособляемость информации от ее обладателя;

- неисчерпаемость;

- субстанциональная несамостоятельность;

- непотребляемость в процессе использования (неуничтожимость);

- возможность неограниченного тиражирования, копирования, воспроизведения и преобразования (трансформации) форм фиксации информации.

Указанные свойства не позволяют (или делают неэффективными) те способы защиты, которые максимально обеспечивают защиту прав на материальные объекты. Автором делается вывод о том, что юридически отчуждается не сама информация, а права на нее.

Анализ включения информации в экономику показал, что свойством быть товаром обладают только отдельные категории информации, соответственно, это свойство нельзя рассматривать как присущее информации в целом и как обязательное условие, при наличии которого информация может являться объектом правоотношений.

3. Автор обосновывает вывод о том, что информация как объект правоотношений обладает общими свойствами, характерными для любых видов информации, а также свойствами, характерными для отдельных видов информации.

Объектом прав в публично-правовых отношениях выступает информация как открытого, так и ограниченного доступа, тогда как информация как объект гражданских прав имеет ограниченный доступ, ее значимость, ценность непосредственно связана с ее неизвестностью определенному или неопределённому кругу участников общественных отношений.

Информация, являющаяся объектом публично-правовых отношений, не включается в экономический оборот, хотя и может иметь потенциальную экономическую ценность, тогда как информация, являющаяся объектом гражданских прав, может в нем участвовать, а также быть исключенной из него.

Информация, являющаяся объектом частноправовых отношений, как правило, не имеет общего режима. Информация, являющаяся объектом публично-правовых отношений, может иметь как общий, так и специальный режимы.

4. В содержании правового режима информации автор предлагает выделять:

- его целевое назначение;

- объект правового регулирования;

- правовое положение субъектов правового режима;

- комплекс способов правового регулирования и средств юридического воздействия.

Автором предложено целевое назначение правового режима информации охарактеризовать как обеспечение информационной безопасности субъектов.

5. Доступ – одна из важнейших составляющих правового режима информации, однако, как обосновывает автор, ошибочно отождествлять режим информации с доступом и ограничиваться им. Автором показано, что характеристика правового режима информации с позиции доступа, - важнейшая, но не единственно необходимая его составляющая. Определив режимные требования в отношении доступа к той или иной информации, необходимо решить и другие вопросы, в частности, порядка ее сбора, хранения, распространения, уничтожения. Только в совокупности установленных требований можно определить правовой режим информации.

6. Автором выдвинут и обоснован вывод, что совокупность норм, регулирующих доступ к информации, может быть выделена в самостоятельный правовой институт. Институт доступа к информации следует отнести к числу наиболее фундаментальных институтов, являющихся важнейшей составляющей основ правового статуса человека в любом государстве.

Для выделения правового института необходимо определить особый вид общественных отношений, регулируемых нормами права, составляющими в совокупности данный правовой институт. Таким особым видом общественных отношений, на взгляд автора, являются отношения по доступу к информации, которые в условиях информационного общества приобретают все большее значение.

Применяя к ним признаки правового института, автор утверждает, что имеют место однородность фактического содержания, юридическое единство и законодательная обособленность норм, регулирующих отношения, связанные с доступом к информации. Эти нормы имеют общий предмет, основаны на Конституции Российской Федерации, содержатся в базовых законах и международных актах. Целостность нормам данного института придают особые юридические механизмы, служащие реализации права на доступ к информации.

7. Выдвинут и обоснован вывод о том, что правовой режим информации характеризуется следующими признаками:

- правовой режим информации - это характеристика такого объекта правоотношений как информация, вытекающая из ее нематериальной природы;

- правовой режим информации устанавливается для достижения желаемого социального эффекта;

- содержание правового режима информации отражается в правилах, которые в своей совокупности призваны обеспечить достижение поставленной цели;

- правила установлены или санкционированы государством, т.е. имеют общеобязательную силу;

- правила представляют собой систему, сочетающую в себе в различном соотношении запреты и обязывания, льготы и дозволения.

8. Автором предложено деление правового режима информации на две большие группы: общий правовой режим, который выражает общие, исходные способы правового регулирования, и специальные правовые режимы. Автор обосновывает вывод о том, что в основе как общего правового режима информации, так и специальных правовых режимов информации лежат конституционные нормы.

На основе изучения конституционных норм, а также норм федеральных законов автор приходит к выводу, что общим правовым режимом информации является режим открытой информации. Общий правовой режим информации характеризуется открытостью, доступностью информации как для физических, так и для юридических лиц. Исключения из общего режима информации могут устанавливаться только законом.

Поскольку из норм законодательных актов не всегда возможно определить правовой режим информации, предлагается в качестве общего подхода определения правового режима информации с позиции доступа к ней установить презумпцию открытости информации.

9. Выдвинут и обоснован вывод о том, что общий правовой режим информации складывается из:

- права свободно получать информацию;

- права свободно передавать информацию;

- права свободно распространять информацию.

Автор приходит к выводу, что пределы действия общего правового режима информации и, соответственно, ее открытости и доступности определяются конституционными правами других лиц, которые закрепляются в установленных специальных режимах информации.

Обосновано, что применительно к отдельным видам информации происходит не ограничение права доступа, а установление специального порядка его реализации, в том числе в тех случаях, когда этой информацией обладают коммерческие структуры, однако это не отменяет действие общего правового режима информации.

10. На основе проведенного исследования диссертантом сделан и обоснован вывод о том, что режим общедоступной информации представляет собой максимально возможную свободу не только доступа, но и использования информации. Правовой режим общедоступной информации автор предлагает охарактеризовать следующим образом. 1) Круг лиц, имеющих право получить общедоступную информацию, неограничен; 2) Форма предоставления информации зависит от конкретной ситуации; 3) Цель представления информации не имеет значения; 4) Доступ к информации открытый; 5) Объем предоставляемой информации неограничен.

11. Автор обосновывает вывод о том, что действие общего правового режима информации и ее специальных правовых режимов только в их совокупности позволяет обеспечить баланс публичных интересов в открытости информации, с одной стороны, и прав субъектов на сохранение конфиденциальности, с другой. Специальные правовые режимы информации направлены на охрану сведений, свободное распространение которых нарушает права и законные интересы общества, государства, личности.

12. На основе проведенного исследования сделан вывод о том, что разнородность общественных отношений, объектом которых выступает информация, является причиной значительного количества специальных правовых режимов информации в российском законодательстве.

Специальный режим не просто ограничивает доступ к информации, ее использование и распространение, а определяет степень жесткости регулирования, возможные исключения, их основания, порядок введения и прекращения действия режима, сроки его действия.

13. Несмотря на широкое применение в законодательстве и юридической литературе понятия «конфиденциальность информации» его содержание и соотношение с различными видами тайн не определено. Автор обосновывает вывод о том, что «конфиденциальность информации» означает специальный правовой режим, установленный законом или на основании закона, и предусматривающий:

- ограничение доступа;

- запрет на передачу третьим лицам без согласия обладателя информации (за исключением случаев, установленных законом);

- запрет на распространение информации (вытекающий из первых двух позиций);

- возможность, по общему правилу, обладателя информации самостоятельно решать вопрос о сохранении конфиденциальности;

- производный характер обязанности по сохранению конфиденциальности информации одного субъекта от исполнения первичной обязанности другим субъектом – обладателем информации предоставить ее органу государственной власти или органу местного самоуправления, а также контрагенту по договору или иному лицу.

Режим конфиденциальности информации императивен для субъектов, которым эта информация была предоставлена (в силу закона, договора), и диспозитивен для субъектов, которые эту информацию предоставляют и к которым она относится. Для информации в режиме тайны такая возможность может быть исключена законом.

Автором обосновывается вывод, согласно которому имеет место производный характер обязанности по сохранению конфиденциальности информации одного субъекта от исполнения первичной обязанности другим субъектом – обладателем информации предоставить ее органу государственной власти или органу местного самоуправления, а также контрагенту по договору или иному лицу. Конфиденциальная информация, т.е. доверенная другому субъекту, сама всегда производна, тогда как информация, отнесенная к большинству тайн, - как правило, первична.

14. Совершенствование правового регулирования специальных правовых режимов информации должно происходить не столько «точечным» способом, путем устранения явных неточностей, пробелов и противоречий (что тоже не исключается), сколько путем упорядочения и согласования установленных правовых режимов, детальной их проработки, проведения систематизации и подготовки кодифицированного законодательного акта.

Целесообразно законодательно установить иерархию режимов конфиденциальности; критерии отнесения информации к какому-либо виду тайн.

15. Автором обоснован вывод о том, что трансформация режима информации может происходить как в сторону ужесточения режимных требований, так и в сторону их ослабления. Обращается внимание на то, что конфиденциальность информации и гласность, - прямо противоположные состояния информации и направление трансформации может быть только одно: от конфиденциальности в сторону гласности, но не наоборот. Действительно, если информация предана огласке, обнародована и т.д., в результате чего она приобрела режим общедоступной информации, то, по общему правилу, в отношении этой информации не может быть впоследствии установлен режим конфиденциальности или тайны.

Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в развитии теории информационного права, углублении и систематизации научных знаний об информации как объекте правоотношений, научном осмыслении сущности правового режима информации, в проведенном комплексном анализе правового режима информации и полученных на этой основе результатов. Выводы и рекомендации, сформулированные в настоящей работе, в известной степени дополняют теоретические положения информационного права, расширяют теоретико-правовые представления о правовом режиме информации и могут служить основой для дальнейших исследований такого объекта правоотношений как информация, проводимых в информационной сфере.

Практическая значимость диссертационного исследования обусловлена применимостью полученных результатов и выводов при совершенствовании информационного законодательства с целью устранения выявленных пробелов и недостатков. Материалы диссертации могут быть использованы также в учебном процессе при подготовке общих и специальных курсов в юридических, экономических и управленческих учебных заведениях, при разработке учебных программ, пособий и методических изданий по данной проблематике.

Результаты диссертационного исследования использовались при работе автора над проектами федеральных законов «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», «О персональных данных», «О ратификации конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных», «О государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы», «О Всероссийской переписи населения», «О коммерческой тайне», «Об электронной цифровой подписи»; модельного закона СНГ «О паспортно-визовых документах нового поколения»; проектом Информационного кодекса Российской Федерации, а также при проведении юридической экспертизы проектов федеральных законов, направленных на регулирование отношений, объектом которых является информация.

Результаты диссертационного исследования также использовались автором в работе в составе экспертного совета комитета по безопасности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; в качестве эксперта по проекту федерального закона «О персональных данных» в комиссии Совета Европы и в работе Координационного центра национального домена .ru по разработке понятийного аппарата и проектов правовых актов по управлению Интернетом.

Апробация результатов. Диссертационная работа выполнена и обсуждена в федеральном государственном научно-исследовательском учреждении «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации».

Основные идеи и положения, развиваемые в диссертационном исследовании, нашли отражение в научных публикациях автора, в выступлениях и докладах на научных конференциях и «круглых столах», в том числе на Инфофорумах, в аналитических записках, представленных автором в Аппарат Правительства Российской Федерации, а также в работе над законопроектами в информационной сфере в составе рабочих групп и в составе экспертного совета комитета по безопасности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в течение нескольких созывов по настоящее время.

Полученные результаты исследования используются в учебном процессе на факультете права Национального исследовательского университета «Высшей Школы Экономики» в рамках преподавания дисциплины «Информационное право».

Структура и объем диссертации. Структура и объем работы обусловлены целью и задачами проведенного исследования. Настоящее диссертационное исследование состоит из введения, четырех глав, включающих двенадцать параграфов, заключения, библиографии.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснованы выбор темы исследования, научная теоретическая и практическая актуальность диссертационного исследования; определяется степень научной разработанности темы; ставятся цель и задачи; определяются объект и предмет исследования; методологическая и теоретическая основы исследования; эмпирическая база исследования; раскрывается научная новизна работы; сформулированы основные положения, выносимые на защиту; определяется теоретическая и практическая значимость исследования; приводятся данные об апробации основных результатов проведенного исследования.

Глава первая - «Информация как объект правоотношений» - состоит из трех параграфов. В первом параграфе «Понятие и свойства информации. Информация как правовая категория» информация рассматривается как правовая категория, анализируются определения информации в философии, экономике и праве и ее основные характеристики, а также подвергаются исследованию свойства информации, в первую очередь, те, которые оказывают влияние на содержание правового режима информации и должны учитываться при его установлении. Отмечается, что сущностная характеристика информации и ее основные свойства и признаки, позволили вычленить информацию в самостоятельный объект правоотношений.

Из значительного числа свойств информации, представляется необходимым выделить следующие свойства, имеющие принципиальное значение для характеристики информации как объекта правоотношений и установления ее правового режима:

- нематериальная сущность информации;

- физическая невозможность отчуждения информации от ее обладателя;

- обособляемость информации от ее обладателя;

- неисчерпаемость;

- субстанциональная несамостоятельность;

- непотребляемость в процессе использования (неуничтожимость);

- возможность неограниченного тиражирования, копирования, воспроизведения, и преобразования (трансформации) форм фиксации информации.

Эти свойства присущи информации в целом, а не только отдельным ее видам, и с их учетом должен строиться правовой режим информации. Другие приводимые в юридической литературе свойства информации либо поглощаются ими, либо характеризуют информацию не как объект правоотношений, а с других позиций (философских, кибернетических и т. п.), либо относятся к отдельным конкретным видам информации.

Отдельные свойства информации, в том числе ее неотчуждаемость, которая проистекает из нематериальной природы информации (ни один материальный объект не обладает таким свойством) и тесно связана с ее другим свойством - неисчерпаемостью, позволяют передавать информацию неограниченное количество раз неограниченному кругу лиц, при этом она сохраняется и у первоначального обладателя. Указанные свойства характерны для любой информации и их учет обязателен при установлении правового режима информации. Они не позволяют (или делают неэффективными) те способы защиты, которые максимально обеспечивают защиту прав на материальные объекты. Автором делается вывод о том, что юридически отчуждается не сама информация, а права на нее.

Второй параграф «Информация в частноправовых отношениях» посвящен анализу включения информации в указанные отношения в качестве объекта прав. Любой новый объект прав должен быть встроен в существующую правовую систему, найти в ней свое место. И от правильности определения места нового объекта в правовой системе зависит правильность и эффективность правового регулирования. Возможно несколько вариантов встраивания нового объекта прав в существующую правовую систему. Первый и, пожалуй, наиболее простой, - когда к объекту с учетом его характеристики и свойств можно в полной мере применить уже существующие нормы, правовые институты. Второй, - когда существующее правовое регулирование не полностью адекватно новому объекту, но, тем не менее, к нему применяют «чужие» нормы и институты. И третье, - когда для нового объекта создаются нормы, предназначенные именно для этого объекта, учитывающие его правовую природу и свойства.

Сказанное полностью применимо и к информации как объекту правоотношений. Отмечается, что в основном в юридической литературе информация исследуется применительно к определенным группам отношений, но выводы зачастую распространяются на информацию в целом, вне зависимости от того, объектом каких правоотношений она является. Такой подход может привести и приводит, по мнению автора, к ошибочности либо неточности выводов, а в ряде случаев, - и к некорректности нормативных правовых актов. Отмечается, что делаются попытки применять частноправовые методы регулирования публично-правовых отношений и наоборот. Вместе с тем разграничить сферы применения указанных методов при разработке нормативных правовых актов представляется не только важным, но и необходимым.

Поскольку право не должно регулировать общественные отношения без учета реально складывающихся отношений, прежде всего в экономике, автором был проведен анализ возможных вариантов включения информации в экономику и ее роли в экономике. На основе проведенного анализа сделан вывод о том, что информация как экономическое благо может быть объектом прав преимущественно в частноправовых отношениях, тогда как в публично-правовых отношениях информация представляет собой, как правило, неэкономическое благо, ориентированное на интересы людей, на повышение качества жизни, на обеспечение открытости информации и доступа к ней, с одной стороны, и соблюдение общественных и государственных интересов, сохранение государственной тайны и т.п., - с другой. Следует, однако, отметить, что и в частноправовых отношениях информация может выступать как неэкономическое благо (нормы ГК РФ прямо относят к нематериальным благам неприкосновенность частной жизни, сохранение личной, семейной тайны).

Отмечается, что такая характеристика информации с позиции экономической науки, ее роли в экономике слабо учитывается юридической наукой. В то же время проблемы определения правовой природы информации, возникающих применительно к ней прав и обязанностей, ее места в существующих правоотношениях, условия вовлечения информации в гражданский оборот, - становятся все более актуальными.

В этом же параграфе на основе изучения правовых исследований, где информация рассматривается как объект правоотношений (главным образом, гражданско-правовых), выявляются и анализируются четыре основных подхода к характеристике информации как объекта гражданских прав. Автор приходит к выводу, что по формальным признакам, установленным ГК РФ, информацию в целом нельзя отнести к нематериальным благам как объектам гражданских прав.

Анализ свойств информации, ее нематериальная сущность показывают также невозможность распространения на нее института собственности. Правовой режим собственности, используемый на протяжении многих веков в отношении материальных объектов (вещей) и включающий традиционные правомочия владения, пользования и распоряжения данными объектами, неприменим к нематериальным достижениям умственной деятельности, а применим лишь к материальным носителям результатов научно-технического и иного творчества.

Информацию, являющуюся объектом гражданских прав, можно разделить на две большие группы по признаку возможности включения в экономический оборот: информация, которая может в нем участвовать, и информация, исключенная из него.

Третий параграф «Информация в публично-правовых отношениях» анализируются публично-правовые отношения, объектом которых является информация. Автор приходит к выводу, что информация далеко не всегда является объектом гражданско-правовых отношений, основанных на автономии воли и равенстве субъектов. Напротив, большую часть отношений по поводу информации составляют именно публично-правовые отношения. Это те правоотношения, где одной из сторон выступает государственный орган или орган местного самоуправления, а также иные субъекты, которым делегированы определенные функции этих органов.

Публично-правовые отношения по поводу информации по признаку распределения прав и обязанностей их участников можно разделить на три большие группы:

- правоотношения, в которых у государственного органа или органа местного самоуправления, их должностных лиц существует право требовать предоставления информации гражданами, юридическими лицами, иными обязанными субъектами, и сопутствующая этому праву обязанность (если иное не установлено законом) соблюдать установленный режим полученной информации;

- правоотношения, в которых у государственного органа или органа местного самоуправления, их должностных лиц существует обязанность предоставления информации гражданам, юридическим лицам, иным субъектам;

- правоотношения, в которых у государственного органа или органа местного самоуправления существует на основании закона право устанавливать и требовать соблюдения установленного правового режима информации.

Соответственно указанным трем группам правоотношений права и обязанности граждан, юридических лиц, иных субъектов распределяются следующим образом. В первом блоке правоотношений на них законом возложена обязанность предоставления определенной информации и право на соблюдение ее правового режима со стороны получивших информацию органов и их должностных лиц. Во втором – право на доступ к информации, если в отношении этой информации не установлен запрет или ограничение доступа. В третьем – обязанность соблюдать установленный правовой режим информации.

Анализ законодательства позволил автору прийти к выводу о том, что публично-правовые нормы, устанавливающие обязанность по предоставлению информации, содержатся не только в нормативных правовых актах публично-правового характера, но и в гражданско-правовых актах, что не меняет их публично-правового характера.

Нормы, регулирующие отношения второго блока, принято называть правом на информацию или правом на доступ к информации, они определяют отношения государства и личности в информационной сфере. Право на доступ к информации во многом предполагает самостоятельный выбор субъектом той информации, которая для него является важной. Оно распространяется, в основном, на публичную сферу и, в первую очередь, на доступ к информации государственных (муниципальных) органов. Право на доступ к информации предполагает взаимодействие государства и личности, при котором государство обеспечивает необходимые условия реализации данного права, что требует от государства дополнительного регулирования и определения механизма доступа, влечет за собой активное законотворчество в данной сфере.

Автор приходит к выводу, что совокупность норм, регулирующих доступ к информации, может быть выделена в самостоятельный правовой институт. Институт доступа к информации следует отнести к числу наиболее фундаментальных институтов, являющихся важнейшей составляющей основ правового статуса человека в любом государстве.

Для выделения института права необходимо определить особый вид общественных отношений, регулируемых нормами права, составляющими в совокупности данный правовой институт. Таким особым видом общественных отношений, на наш взгляд, являются отношения по доступу к информации, которые в условиях информационного общества приобретают все большее значение.

Применяя к ним признаки правового института, можно утверждать, что имеют место однородность фактического содержания, юридическое единство и законодательная обособленность норм, регулирующих отношения, связанные с доступом к информации. Эти нормы имеют общий предмет, основаны на Конституции Российской Федерации, содержатся в базовых законах и международных актах. Целостность нормам данного института придают особые юридические механизмы, служащие реализации права на доступ к информации.

Различные ограничения в отношении доступа к информации связаны, прежде всего, с ее содержанием, необходимостью защиты законных интересов общества, государства, личности. Ограничения доступа к информации направлены на охрану сведений, свободное распространение которых может нарушить права и законные интересы общества, государства, личности. При общей тенденции к открытости информации установление в определенных случаях ограничений права доступа к информации представляется необходимым, позволяющим обеспечить баланс публичных и частных интересов.

Нормы третьего блока (правоотношения публичного характера, в которых у государственного органа или органа местного самоуправления существует на основании закона право устанавливать и требовать соблюдения установленного правового режима информации) могут касаться как информации ограниченного доступа, так и открытой информации.

На основании проведенного анализа сделаны следующие выводы.

Информация как и большинство первичных понятий типа «материя», «пространство», «время» не поддается определению в полной мере.

Информация с экономической точки зрения представляет собой нематериальное (идеальное) благо, которое может быть как общественным, так и частным, как экономическим, так и неэкономическим, существующее в объективной форме в виде сведений.

Информация как объект прав обладает общими свойствами, характерными для любых видов информации, а также свойствами, характерными для отдельных видов информации.

следующая страница >>