Правовые и организационные основы надзорной и иной функциональной деятельности прокуратуры в сфере национальной безопасности

На правах рукописи

АШУРБЕКОВ ТОФИК АШУРБЕКОВИЧ

ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ НАДЗОРНОЙ И ИНОЙ ФУНКЦИОНАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ В СФЕРЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Специальность 12.00.11 – «Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности»

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Москва – 2009

Работа выполнена в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»

Научный консультант: заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор
Рябцев Валерий Петрович
Официальные оппоненты: заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор
Смирнов Александр Федорович
доктор юридических наук

Зинуров Рафаэль Нариманович

доктор юридических наук

Кобзарев Федор Михайлович

Ведущая организация: Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова

Защита диссертации состоится «27» апреля 2010 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 170.001.01 при Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, Москва, ул. 2-я Звенигородская, 15.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, Москва, ул. 2-я Звенигородская, 15.
Автореферат разослан «____» января 2009 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

Д 170.001.01

кандидат юридических наук, доцент Н.В. Буланова

ОБЩАЯ ХАРКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Диссертация посвящена комплексному исследованию проблем теории и практики организации и деятельности органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации в современных условиях по обеспечению национальных интересов и национальной безопасности страны, личности и общества.

Актуальность темы диссертационного исследования предопределяется тенденциями и динамикой развития угроз внутренней и внешней безопасности Российской Федерации, связанных с финансово-экономическим кризисом, военно-политическими конфликтами, экологическими и техногенными катастрофами, значительной поляризацией населения по уровню доходов, другими процессами, несущими новые угрозы и риски для развития личности, общества и государства и требующими адекватных мер правового регулирования и обеспечения законности и правопорядка со стороны органов обеспечения национальной безопасности, включая прокуратуру, на что постоянно нацеливает политическое руководство страны, посредством принятия соответствующих законов, посланий Президента РФ Федеральному Собранию, концепций, доктрин, стратегий.

В концентрированной форме основные угрозы национальной безопасности как в целом, так и по отдельным актуальным сферам деятельности общества и государства сформулированы в Концепции национальной безопасности Российской Федерации (от 10.01.2000), Военной доктрине (2000), Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (от 29.04.1996), экологической доктрине Российской Федерации (2002), доктрине информационной безопасности Российской Федерации (2000) и др. Особое значение для организации и деятельности органов прокуратуры приобретает «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», утвержденная Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537.

Принимая во внимание, что в соответствии со Стратегией «национальная безопасность – это состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность», можно признать, что все эти параметры безопасности в полной мере входят в содержание деятельности органов прокуратуры, а прокурорский надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, иные ее функции выступают важным средством обеспечения национальной безопасности России, укрепления федеративной государственности, защиты прав и свобод граждан.

Состояние научной разработанности темы и теоретическая база исследования. Различные аспекты проблемы теории национальной безопасности рассматривались и достаточно глубоко освещались в многочисленных работах специалистов в области теории права и государства, конституционного, административного, международного и других отраслей права. Значимые исследования данной проблемы содержатся в работах таких ученых, как М.Г. Авдюков, С.С. Алексеев, Г.А. Воробьев, Л.М. Колодкин. Однако в них комплексно не исследовались концепция национальной безопасности, ее структура, состав участников обеспечения, самостоятельно не рассматривалась роль прокуратуры в решении этой первостепенной задачи, хотя в законодательстве, в т.ч. в Законе РФ от 05.03.1992 № 2446-1 (ред. от 26.06.2008) «О безопасности» и в ряде иных законодательных актов роли прокуратуры посвящена специальная регламентация.

В обширной литературе по проблемам прокурорского надзора (прокурорского права) рассмотрена значительная совокупность многообразных проблем организации и деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности и правопорядка, защите прав и свобод человека и гражданина. Высокую научную и практическую значимость имеют труды таких ученых и практических работников, как А.И. Алексеев, Б.В. Андреев, И.Ж. Бахтыбаев, А.Д. Берензон, В.И. Басков, А.Д. Бойков, С.Г. Березовская, В.Г. Бессарабов, Ю.Е. Винокуров, А.Ю. Винокуров, И.С. Викторов, С.И. Герасимов, В.В. Гаврилов, Л.М. Давыденко, В.Г. Даев, Г.В. Дашков, Е.Р. Ергашев, Н.В. Жогин, А.Г. Залужный, В.К. Звирбуль, Р.Н. Зинуров, А.Х. Казарина, И.Б. Кардашова, Н.Н. Кузнецов, Ф.М. Кобзарев, Б.В. Коробейников, В.В. Клочков, М.Н. Маршунов, В.Г. Мелкумов, А.Я. Мыцыков, С.Г. Новиков, Л.А. Николаева, Т.И. Отческая, И.Л. Петрухин, Я.Г. Розенфельд, М.Ю. Рагинский, В.И. Рохлин, В.П. Рябцев, К.Ф. Скворцов, Ю.И. Скуратов, А.Ф. Смирнов, А.Б. Соловьев, Б.М. Спиридонов, А.Я. Сухарев, А.П. Сафонов, Ю.А. Тихомиров, М.Е. Токарева, А.Г. Халиулин, А.А. Чувилев, М.С. Шалумов, В.И. Шинд, В.Б. Ястребов и другие.

Однако ни в одной из опубликованных работ по проблемам организации и деятельности органов прокуратуры ее место, роль и воздействие на процесс обеспечения национальной безопасности не затрагивались. Настоящая работа вносит определенный вклад в восполнение создавшегося пробела.

Цель и задачи исследования. Основная цель настоящей работы состоит в комплексном исследовании теоретических, правовых и методических основ организации и деятельности прокуратуры по защите национальной безопасности России в интересах создания научных основ организации и деятельности органов прокуратуры по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации, в процессе деятельности по укреплению законности и правопорядка; выработке предложений правового, организационного, организационно-структурного, методического и иного характера, направленных на повышение роли прокуратуры в системе государственных органов и предпринимаемых ими мер по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации на основе надлежащего режима законности и правопорядка; в определении на концептуальном уровне конституционно-правового статуса прокуратуры в государственной системе обеспечения национальной безопасности.

Достижение поставленной цели предопределило следующие исследовательские задачи:

- исследовать теоретико-методологические и правовые основы современной системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, роль права, правовых механизмов и инструментов в реализации прокуратурой своего участия в выполнении этой важнейшей государственной функции;

- раскрыть и обосновать детерминированность современного статуса, включая содержание задач, компетенции, функций и основных направлений деятельности прокуратуры в системе субъектов обеспечения национальной безопасности, закономерностями политического, экономического, социального развития общества и государства;

- проанализировать составные элементы понятия системы обеспечения национальной безопасности в соотнесении с задачами и предметом функционального ведения прокуратуры;

- раскрыть конкретное содержание конституционно-правовых основ деятельности органов прокуратуры по обеспечению национальной безопасности, обосновать их ключевые положения;

- установить характер взаимосвязей реформирования различных элементов российской государственности и их влияние на развитие статуса, функций, правовых средств и особенно полномочий прокуратуры в системе обеспечения национальной безопасности;

- определить юридическую природу, выявить реальное содержание, характер и принципы деятельности органов прокуратуры по обеспечению национальной безопасности России;

- определить содержание предмета деятельности прокуратуры по обеспечению национальной безопасности средствами надзорных и иных функциональных полномочий прокуратуры;

- определить критерии выделения приоритетов деятельности прокуратуры по обеспечению национальной безопасности России в ключевых сферах – внутриполитической, экономической, социальной, экологической, оборонной;

- раскрыть содержание предмета деятельности прокуратуры по обеспечению национальной безопасности при реализации ее функции, включая координацию прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, уголовное преследование, участие в правотворческой деятельности государства, участие в рассмотрении дел в судах, международно-правовое сотрудничество;

- определить тенденции и закономерности развития взаимоотношений прокуратуры с основными субъектами системы обеспечения национальной безопасности и разработать концептуальные основы приоритезации деятельности прокуратуры в этой сфере;

- выявить и обосновать особенности организации и деятельности органов прокуратуры по обеспечению национальной безопасности;

- выделить направления совершенствования правового и организационного статуса прокуратуры и разработать основы методических рекомендаций для повышения эффективности ее деятельности по обеспечению и защите национальной безопасности.

Объектом исследования являются многообразные общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности системы институтов государства и общества по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации, положение прокуратуры в общей системе этой деятельности и складывающихся при этом правоотношений, закономерности развития этих отношений и детерминирующие их факторы правового, социально-экономического, экологического, военного, международного и иного характера, а также состояние, тенденции развития системы обеспечения национальных интересов и национальной безопасности России в контексте экономической, правовой и административной реформ.

Предметом исследования выступают:

- деятельность системы прокуратуры в совокупности государственных органов, предназначенных для обеспечения национальной безопасности в различных сферах правовых отношений;

- законодательные и иные нормативные правовые акты, политико-правовые (концепции, доктрины, стратегии) акты, регламентирующие отношения в сфере национальной безопасности;

- состояние законности в деятельности органов обеспечения национальной безопасности;

- система и иерархия целей и задач прокуратуры с позиций обеспечения национальной безопасности;

- теоретические основы приоритетов надзорной и иной функциональной деятельности органов прокуратуры по обеспечению национальной безопасности.

Методологической основой исследования выступают диалектический, логический, статистический, метод системного анализа и другие методы познания состояния и развития законности, правопорядка, национальной безопасности и деятельности органов прокуратуры по их обеспечению в общей структуре функционирования структур государственной власти во взаимодействии с институтами гражданского общества.

В качестве основных источников были использованы достижения науки государственного, административного права, теории управления, национальной безопасности, прокурорского надзора.

С позиций материалистической диалектики общенаучные категории законности, национальной безопасности, организации и деятельности органов прокуратуры рассматриваются в развитии, в сочетании с детерминирующими их факторами, в конкретной исторической обстановке и во взаимосвязи с другими социальными и правовыми явлениями, в т.ч. характеризующими проводимые в стране экономические, административные и иные реформы.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, общепризнанные нормы международного права, конституционные федеральные законы, законодательство по вопросам национальной безопасности, организации и деятельности органов прокуратуры, указы Президента РФ, относящиеся к рассматриваемым проблемам, утвержденные указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ концепции и доктрины обеспечения национальной безопасности в различных сферах, организационно-распорядительные акты Генерального прокурора РФ, а также руководителей иных государственных структур, являющихся субъектами защиты национальных интересов и обеспечения национальной безопасности.

Эмпирическая база исследования. Исследование проводилось около 15 лет. В процессе этой работы изучалась надзорная, следственная, координационная и иная функциональная деятельность органов прокуратуры всех иерархических уровней системы, начиная с районных, городских прокуратур и включая Генеральную прокуратуру РФ, выраженная в надзорной, следственной, управленческой и иной документации.

Изучались данные статистики о состоянии преступности, о работе органов прокуратуры. Изучению подвергнуты аналитические доклады прокуроров всех субъектов Российской Федерации Генеральному прокурору РФ о состоянии законности и правопорядка и работе органов прокуратуры по их укреплению, а также соответствующие доклады Генерального прокурора РФ палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ за период 1995-2009 гг. Проанализированы тенденции и закономерности развития состояния законности и правопорядка, организации и деятельности органов прокуратуры, определенные в ежегодных и полугодовых научно-аналитических докладах, представляемых НИИ проблем укрепления законности и правопорядка (НИИ Академии) Генеральной прокуратуры РФ Генеральному прокурору РФ за период 1995-2009 гг. Изучена представительная совокупность (более 10 тыс.) актов прокурорского

надзора, внесенных прокуратурами 28 субъектов Федерации, Генеральной прокуратурой РФ за период 1995-2008 гг., уголовных дел, материалов об отказе в возбуждении уголовного дела.

Специальному изучению подвергнута практика планирования работы прокуратур субъектов РФ с целью определения адекватности выделения приоритетов деятельности органов прокуратуры различного уровня исходя из целей и задач, которые прямо указывались в политических решениях высших органов государственной власти, и особенно, в федеральных законах.

В этом контексте помимо планов работы органов прокуратуры изучались протоколы заседаний коллегий прокуратур 28 субъектов Федерации, протоколы и решения координационных совещаний правоохранительных органов этих регионов, а также все организационно-распорядительные акты Генерального прокурора РФ (приказы, указания, распоряжения, инструкции) за период 1991-2009 гг.

Диссертантом предпринят комплексный анализ исполнения планов работы Генеральной прокуратуры РФ, а также 28 субъектов Федерации (по 4 от каждого федерального округа) за период 1992-2008 гг. в целях установления конкретных мер воздействия органов прокуратуры на состояние защиты национальных интересов и национальной безопасности в ключевых сферах деятельности: экономике, развитии инновационной системы, технологической сферы, реорганизации приоритетных секторов экономики, совершенствования банковской системы, финансового сектора услуг и целенаправленного воздействия на процесс обеспечения исполнения регулирующих их законов.

По специально разработанным анкетам опрошено 455 прокуроров различных уровней прокурорской системы и должностного положения, в т.ч. в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, в 28 прокуратурах субъектов Федерации, а также 520 государственных служащих правоохранительных и иных структур, действующих в различных сферах обеспечения национальной безопасности. Выборочно использованы результаты социологических опросов ВЦИОМ, ИНДЕМ, Ромир, Левада-Центра и других исследовательских научных центров в части, прямо или косвенно характеризующих отдельные аспекты национальной безопасности.

Использован личный 20-летний опыт практической работы автора в органах прокуратуры Республики Дагестан, Вологодской области.

Научная новизна исследования.

Научная новизна исследования заключается в обосновании и разработке мер оптимизации организационно-правовых основ деятельности органов прокуратуры в современной системе обеспечения национальной безопасности России.

Автором разработана концепция организации и деятельности органов прокуратуры по обеспечению национальной безопасности России, не являвшаяся ранее предметом специального изучения и не нашедшая отражения в научной и специальной литературе.

Впервые дана правовая характеристика государственно-правового института прокуратуры как одного из универсальных субъектов обеспечения национальной безопасности России.

На базе конституционно-правовых норм определена система деятельности органов прокуратуры по обеспечению национальной безопасности России, включающая меры организационного, правового, информационного, методического и иного характера.

В работе сформулированы принципы организации и деятельности прокуратуры по обеспечению национальной безопасности.

Впервые в теории прокурорского надзора системно определено содержание предмета прокурорского надзора за исполнением законов и иной функциональной деятельности по обеспечению национальной безопасности как комплексного теоретико-правового понятия; дана характеристика иерархической совокупности законодательных актов, составляющих содержание этого предмета, выявлена и раскрыта совокупность условий, определяющих содержание предмета надзора в сфере обеспечения национальной безопасности, его правовое содержание, динамику развития структуры, выделение приоритетных направлений.

В диссертации разработаны основы теории приоритетов деятельности прокуратуры по обеспечению национальной безопасности России и возможности их реализации в ключевых сферах: внутриполитической, экономической, социальной, экологической, оборонной, раскрыта роль прокуратуры в правовом сопровождении модернизационных процессов в России.

Разработана новая редакция ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ» с учетом целей и задач прокуратуры по защите интересов личности, общества и государства, в совокупности определяющих национальные интересы России; новая редакция п. 2 ст. 21 ФЗ «О прокуратуре РФ», расширяющая в интересах обеспечения национальной безопасности перечень оснований для прокурорского реагирования.

Кроме того, новизна исследования заключается в обусловленном современными реальностями принципиально новом подходе к определению структуры задач прокуратуры в современных условиях, в которой преобладающее место обосновывается и предлагается уделять обеспечению системы национальной безопасности Российской Федерации. Поддержание единства и укрепление законности и правопорядка служит надежным средством выполнения этих задач в соответствии с адекватно определенными приоритетами всей функциональной деятельности органов прокуратуры, наполняющими их конкретным содержанием на каждом последующем этапе развития общества и государства.

Новизна исследования заключается также в научном обосновании, определении содержания и раскрытии политико-правовой и теоретической категории «Национальная безопасность Российской Федерации» применительно к приоритету и содержанию деятельности органов прокуратуры. Определена основная структура категории национальной безопасности в современных условиях, детерминанты ее развития и положение прокуратуры в этом процессе на основе теории приоритетов прокурорского надзора, иной функциональной деятельности.

Диссертантом разработаны проекты концептуально новых организационно-распорядительных актов Генеральной прокуратуры РФ (проекты приказов), создающих условия для целенаправленной деятельности, а также конкретизирующие задачи и процедуры деятельности органов прокуратуры по противодействию современным угрозам национальной безопасности.

Сформулирована авторская интерпретация понятия «предмета» деятельности органов прокуратуры по обеспечению национальной безопасности.

По результатам исследования обосновано положение о новых подходах к организации работы, придании системного характера деятельности органов прокуратуры по обеспечению национальной безопасности, с использованием взаимосвязанного совокупного потенциала всех функций прокуратуры – надзора за исполнением законов, уголовного преследования, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участия в рассмотрении дел в судах, международно-правового сотрудничества, участия в правотворчестве.

На этой основе:

- выявлены закономерности влияния деятельности прокуратуры на стабилизацию и развитие правовой системы России, как фактора национальной безопасности, взаимосвязей деятельности прокуратуры с основными элементами правовой системы, включая механизмы правотворчества, элементы правоприменительной практики и юридической защиты прав и законных интересов субъектов правоприменения;

- раскрыта системообразующая роль прокуратуры в формировании и функционировании национальной системы социально-правового контроля, совершенствование которой ведет к последовательному замещению «компенсаторной» роли прокуратуры в отдельных сферах правовых отношений вновь создаваемыми органами контроля (надзора), атрибутами развивающегося гражданского общества;

- сформулирована и обоснована для использования в организационно-распорядительных актах Генеральной прокуратуры РФ и прокуратур субъектов Федерации система ключевых понятий, включая «национальная безопасность», «национальные интересы», «угрозы национальной безопасности, их виды», «защита» и «обеспечение национальной безопасности», иной терминологии, характеризующей содержание деятельности по обеспечению интересов личности, общества и государства средствами и методами органов прокуратуры;

- раскрыта роль прокуратуры в механизме реализации полномочий Президента Российской Федерации как гаранта законности и национальной безопасности страны;

- установлены тенденции и закономерности позитивного влияния прокурорского надзора за исполнением законов МВД, Минюстом, ФСБ, ФТС, ФСНК РФ, иными правоохранительными органами и специальными службами на их деятельность по обеспечению национальной безопасности;

- разработаны современные формы участия прокуратуры в проведении правового мониторинга и совершенствовании законодательных основ обеспечения национальной безопасности России;

- раскрыты концептуальные взаимосвязи и иерархические отношения таких важнейших категорий как законность и национальная безопасность, роль прокуратуры в поддержании оптимальной сбалансированности интересов личности, общества и государства как необходимого условия обеспечения национальной безопасности;

- определены основные группы факторов, влияющих на состояние организации и деятельности российской прокуратуры по обеспечению национальной безопасности в современных условиях;

- выявлены детерминанты роли органов прокуратуры в обеспечении региональной безопасности, с учетом которых разработаны рекомендации для подразделений Генеральной прокуратуры в федеральных округах и для прокуратур субъектов Российской Федерации;

- разработаны методические рекомендации для проведения правового мониторинга угроз национальной безопасности.

На защиту вносятся следующие положения, в которых нашла отражение научная новизна диссертации:

1. Цели и задачи, которые ставятся перед прокуратурой как субъектом обеспечения национальной безопасности, являются необходимыми элементами развития и защиты государственности страны. Статус прокуратуры, объем и характер ее полномочий, содержание задач, функций и основных направлений деятельности предопределяются задачами и функциями государства и должны им соответствовать.

2. В России как правовом государстве при защите национальных интересов и обеспечении национальной безопасности одним из наиболее существенных представляется правовой компонент, в который входят нормы Конституции Российской Федерации, подзаконных актов, направленных на создание надежных правовых механизмов обеспечения национальной безопасности, а также основополагающих политико-правовых документов (доктрин, концепций, стратегий), создающих основу для их развития. Поэтому адекватное решение правовых проблем обеспечения национальной безопасности на длительную перспективу становятся стратегической задачей жизнеобеспечения и развития страны.

3. В иерархии целей и задач прокуратуры обеспечение национальной безопасности имеет главенствующее значение. Ему подчинены цели верховенства закона, единства и укрепления законности, поскольку они не являются самоцелью, а служат средством защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Соответствующие принципы, акценты и приоритеты деятельности прокуратуры должны найти отражение в законодательстве, включая, прежде всего, закон о прокуратуре (ст. 1 и др.).

4. Российская прокуратура, сохраняясь многофункциональным государственно-правовым институтом, в состоянии решать широкий круг задач по защите национальных интересов и обеспечению национальной безопасности, как неотъемлемый элемент современной системы обеспечения национальной безопасности. Необоснованное изменение состава и характера функций прокуратуры способно оказать негативное воздействие на нормальное функционирование этой системы, снизить ее эффективность.

5. Обусловленное совокупностью современных условий положение прокуратуры в системе обеспечения национальной безопасности России определяется имманентно присущими ей характеристиками, которые состоят в том, что: а) принцип господства права в современной системе обеспечения национальной безопасности органично сочетается с компетенцией прокуратуры, предметом и задачами ее деятельности, представляет их целостное единство; б) охраняемые законом интересы личности, общества и государства, определяющие содержание национальных интересов, обеспечения национальной безопасности, выступают постоянными приоритетами правозащитной деятельности прокуратуры; в) выявление, пресечение, нейтрализация и предупреждение угроз национальной безопасности составляют органическую часть деятельности прокуратуры, усиливают ее правозащитное предназначение; г) функциональная деятельность прокуратуры распространяется на все сферы правовых отношений, в которых зарождаются и развиваются основные виды угроз национальной безопасности; д) прокуратура оказывает непрерывное корректирующее влияние на все органы обеспечения национальной безопасности.

6. Деятельность органов прокуратуры по обеспечению национальной безопасности имманентно носит комплексный характер и включает в себя интегрированный потенциал всех функций прокуратуры – надзора за исполнением законов, уголовного преследования, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участия в рассмотрении дел в судах, международно-правового сотрудничества, участия в правотворчестве.

При этом важная особенность современного статуса прокуратуры как государственно-правового института состоит в том, что, являясь органической составной частью системы обеспечения национальной безопасности, прежде всего как орган надзора за исполнением соответствующих законов, прокуратура является системообразующим центром контрольной и правоохранительной систем страны, в том числе, как координатор деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями, иными правонарушениями, включая коррупцию, представляющими наиболее серьезную угрозу современному состоянию безопасности личности, общества и государства.

7. Деятельность прокуратуры по укреплению законности и правопорядка, защите национальных интересов и обеспечению национальной безопасности должна осуществляться на основе концептуальных положений теории приоритетов, разработанной в диссертации. Совокупность реализуемых в современных условиях приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры во внутриполитической, экономической, социальной, экологической и оборонной сферах, их результаты свидетельствуют о неотъемлемом предназначении прокуратуры в механизме деятельности структур государства по решению задач противодействия угрозам национальной безопасности.

8. Поддержание должного уровня законности и правопорядка является системной основой обеспечения национальной безопасности в стране. Законность играет ключевую роль в сбалансировании интересов личности, общества и государства как необходимого условия обеспечения национальной безопасности.

9. Прокурорский надзор в современных условиях выполняет значительную роль в укреплении и развитии правовых основ системы обеспечения национальной безопасности. В ее широком спектре надзор за исполнением законов МВД, Минюстом, ФСБ, ФТС, ФСКН РФ и иными правоохранительными органами, специальными службами корректирующе влияет на повышение эффективности их деятельности по обеспечению национальной безопасности, в т.ч. посредством координации прокуратурой деятельности по борьбе с преступностью в системе общегосударственных мер по обеспечению национальной безопасности России.

10. Реалии современной действительности усиливают тенденцию повышения роли прокуратуры в системе обеспечения национальной безопасности, особенно, в механизме реализации полномочий Президента Российской Федерации как гаранта национальной безопасности. Ее проявлением является включение Генерального прокурора РФ в состав Совета Безопасности РФ, Совета по реализации приоритетных национальных проектов, других структур, а также регулярные поручения Президента РФ по вопросам борьбы с конкретными видами угроз национальной безопасности.

11. В условиях закономерного развития различных контрольных государственных структур, как проявления укрепления государственности, прокуратура служит системообразующей основой современной системы социально-правового контроля России. Только взаимосвязанное функционирование каждой из ее подсистем (элементов национальной системы социально-правового контроля) оказывает эффективное влияние на уменьшение противоправных проявлений. В этом плане существенное профилактическое и регулирующее значение представляет надзорная деятельность прокуратуры. В необходимых случаях она организует и стимулирует корректирующее взаимодействие элементов государственного контроля с учетом актуализировавшихся приоритетов укрепления законности и правопорядка, безопасности в целом. При этом идет постепенный процесс замещения «компенсаторной» роли прокуратуры, а надзорные функции наполняются новым содержанием, адекватным стоящим перед государством задачам.

12. Деятельность прокуратуры является важным фактором стабилизации правовой системы страны, что в условиях масштабных и разноаспектных реформ является одним из ключевых условий обеспечения национальной безопасности России. Эта деятельность прокуратуры органично связана с основными элементами правовой системы: правотворчеством, праворазъяснением и правоприменительной практикой; судопроизводством; обеспечением законности и правопорядка; системами профилактики правонарушений и социально-правового контроля; организационной инфраструктурой защиты прав граждан; правовой идеологией и правовой культурой.

13. Осуществляя международно-правовое сотрудничество с правоохранительными и иными органами зарубежных государств, специализированными международно-правовыми структурами с учетом постоянно возникающих новых угроз и вызовов, российская прокуратура входит в международный правозащитный механизм борьбы с глобальными угрозами, укрепления международной законности и безопасности.

14. Правовые средства, используемые прокурорами в целях эффективного обеспечения интересов личности, общества и государства являются неотъемлемым элементом единого механизма юридического обеспечения и защиты национальных интересов России.

15. Эффективность воздействия прокуратуры на обеспечение национальной безопасности находится в прямой зависимости от уровня адекватности правовых, организационно-структурных и методических основ такой деятельности.

Воздействие прокурорского надзора и иных функций прокуратуры на процесс обеспечения национальной безопасности создает предпосылки для осуществления ею правового мониторинга угроз национальной безопасности как интегративной функции прокуратуры, что способствует принятию своевременных мер по нейтрализации и устранению возникающих угроз, смягчению их последствий.

16. Многофункциональность прокуратуры в условиях России придает ей наибольший превентивный и регулирующий потенциал в целях обеспечения национальной безопасности. В таком качестве она способна адекватно мобилизовать на нейтрализацию и устранение угроз национальной безопасности с учетом их масштаба и локализации не только надзорный и контрольный ресурсы государства, но и самые широкие слои общественности, институтов гражданского общества. Неоправданное сокращение надзорных и иных функциональных полномочий прокуратуры нарушает целостность ее статуса и снижает возможности по защите национальной безопасности России.

17. Анализ многолетней деятельности органов прокуратуры в различных исторических условиях обнаруживает четкую закономерную взаимосвязь и взаимозависимость между функциями, стратегическими приоритетами прокуратуры и организационной структурой ее органов. Несоблюдение этих закономерностей, попытки структурирования органов прокуратуры по иным критериям, как это имело место в 30-х годах 20-го столетия, когда подразделения аппаратов прокуратуры строились по отраслям народного хозяйства, приводило к нарушениям управляемости прокурорской системы, снижало ее влияние на процесс укрепления законности и правопорядка и на обеспечение национальной безопасности страны. Неадекватное изменение структуры аппаратов органов прокуратуры, нарушение принципов структурирования и деятельности природоохранных, транспортных и иных специализированных прокуратур существенно снижают правозащитный потенциал прокуратуры, нарушают состав и качество информации, упорядоченность ее потоков, необходимых для принятия управленческих, координационных, надзорных и иных решений органами прокуратуры, особенно, на федеральном уровне.

Среди механизмов выработки и реализации правовых мер в экстренном режиме может быть использовано создание в Генеральной прокуратуре РФ Центра оперативного анализа и выработки мер прокурорского реагирования на вызовы и угрозы состоянию законности и правопорядка в сфере национальной безопасности.

18. Одним из главных приоритетов организации и деятельности органов прокуратуры в современных условиях выступает надзор за исполнением законов о государственной службе, о муниципальной службе, а также за исполнением законов о борьбе с коррупцией, координация всей деятельности правоохранительных, контролирующих и других органов, которая направляется на устранение коррупции, обстоятельств, способствующих многообразным коррупционным проявлениям. Коррупция, по выражению Президента РФ Д.А. Медведева, является наиболее опасной болезнью, поразившей наше общество. И в этом качестве коррупция, безусловно, представляет одну из основных угроз национальной безопасности, требует первостепенного внимания прокуратуры.

Теоретическая значимость исследования определяется тем, что выводы, предложения и рекомендации, сделанные по его результатам, представляют решение крупной научной проблемы, имеющей важное значение для укрепления законности и развития государственности страны, защиты ее национальной безопасности, интересов личности и общества. Они могут быть использованы в теории юридической науки, в т.ч. в теории прокурорского надзора, а также в теории управления и обеспечения национальной безопасности, для дальнейшей разработки правовых норм, научных положений и институтов теории прокурорского права, разработки научных проблем организации и деятельности прокурорской системы.

Практическая значимость исследования заключается в том, что положения и выводы, предложения и рекомендации диссертанта могут целенаправленно использоваться органами прокуратуры при организации деятельности по защите национальных интересов и обеспечению национальной безопасности; в процессе правотворчества, направленного на совершенствование системы национальной безопасности, в т.ч. для развития правового статуса органов прокуратуры, совершенствования их организационной структуры; в процессе подготовки и повышения квалификации кадров органов прокуратуры и других правоохранительных государственных органов, а также в преподавании юридических дисциплин в высших учебных заведениях юридического профиля.

Апробация и внедрение результатов научного исследования. Теоретические положения и практические рекомендации исследования обсуждались и получили одобрение на научно-практических конференциях, проводимых различными государственными органами, научными и образовательными учреждениями страны, в т.ч. специально по проблемам обеспечения безопасности: в Южном федеральном округе (Махачкала, 2008), на конференции «Национальная безопасность Российской Федерации» (Москва, 2007), использовались в решениях коллегии Генеральной прокуратуры РФ, в ходе парламентских слушаний в Совете Федерации по теме «Роль и место прокуратуры в системе государственных институтов» (Москва, май 2008), а также на заседаниях научно-консультативного Совета при Генеральной прокуратуре РФ, членом которого диссертант состоит в течение ряда лет. Основные научные результаты исследования использованы при внесении изменений и дополнений в действующее законодательство, разработке ряда организационно-распорядительных актов Генерального прокурора РФ, при подготовке и реализации региональных программ по приоритетным национальным проектам. Основные положения и рекомендации, характеризующие новизну полученных при исследовании результатов, изложены в опубликованных автором монографиях, методических пособиях, научных статьях (около 40), основная часть которых (22) опубликована в рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАКом Минобразования России. Результаты научного исследования, отраженные в диссертации и ранее опубликованных работах, полностью восприняты научной общественностью и обсуждаются, используются в трудах целого ряда авторов в Российской Федерации.

Структура и объем диссертации предопределены целями, задачами исследования и необходимостью изложения процедур, научных положений и выводов, полученных в результате исследования. Содержание диссертации включает введение, четыре главы, подразделенные на восемнадцать параграфов, заключение, список использованных источников, а также приложения. Объем диссертации соответствует требованиям, предъявляемым к подобного рода исследованиям.

ХАРАКТЕРИСТИКА СОДЕРЖАНИЯ РАБОТЫ
В главе I «Методологические и правовые основы современной системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и положение в ней прокуратуры» на основе общенаучного диалектико-материалистического подхода и с использованием метода системного анализа раскрываются методологические основы формирования и функционирования национальной системы обеспечения безопасности. В этом контексте определяется понятие национальной безопасности, дается характеристика ее структуры, угроз и рисков, объекты обеспечения безопасности, иные структурные элементы. Этому посвящен § 1 данной главы: «Понятие системы национальной безопасности». В нем обосновывается и подчеркивается необходимость формирования и поддержания в адекватном состоянии современной специальной системы национальной безопасности, которую составляют государственные органы, созданные для выполнения этой цели или для которых обеспечение национальной безопасности является постоянным совокупным приоритетом их служебной деятельности.

Содержательный анализ Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и других основополагающих документов в сопоставлении с нормами Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» позволяет сделать вывод о практически полном совпадении содержания национальной безопасности с целями и задачами прокуратуры, ее функциями посредством их обеспечения через общеправовые категории законности и правопорядка. Тем самым подчеркивается значимость и перспективность повышения роли прокуратуры в обеспечении национальной безопасности, с учетом характера возникающих, прежде всего, внутренних угроз, интенсивности их проявления в различных сферах правовых отношений.

В этой связи в § 2 данной главы: «Субъекты современной системы обеспечения национальной безопасности» на уровне сформулированных критериев и структурной характеристике определяются основные государственные структуры, задействованные в этом процессе. Дается систематизированная характеристика правового статуса различных субъектов обеспечения национальной безопасности, раскрывается их взаимосвязанные соотношения. Подробно рассматривается статус и, особенно, компетенция Президента страны, Федерального Собрания РФ, органов исполнительной власти, осуществляющих правоохранительную деятельность. Особое место уделено анализу полномочий и деятельности Правительства РФ по обеспечению национальной безопасности в ее различных сегментах (оборона и государственная безопасность, экологическая сфера и др.).

Специальное внимание уделено общей характеристике деятельности министерств, служб, агентств и других структур исполнительной власти, которые участвуют в разработке и главное – в реализации федеральных программ защиты жизненно важных интересов – объектов национальной безопасности, других сил ее обеспечения. Государственные органы, в т.ч. не являющиеся федеральными органами исполнительной власти, входят в систему обеспечения национальной безопасности в силу наделения их функциями, непосредственно с нею связанными и в этом качестве являются важными элементами сил обеспечения безопасности.

Выделены основные задачи, функции и полномочия в системе безопасности Министерства обороны, Федеральной службы безопасности (ФСБ России), МВД, внутренних войск, службы внешней разведки (СВР), Федеральной службы охраны (ФСО России), МЧС России, Минприроды. Особое место в этой системе уделяется деятельности Совета безопасности РФ и его аппарата. Раскрываются фактические и перспективные системные связи перечисленных органов в процессе их деятельности по обеспечению национальной безопасности на основе соблюдения Конституции и законов страны. Особое место в системе национальной безопасности в диссертации отводится судам. При этом отмечается недостаточность правовой регламентации задач, функций и полномочий вышеназванных структур применительно к отдельным сторонам и направлениям обеспечения национальной безопасности, вносятся отдельные предложения по их совершенствованию. В диссертации отмечается, что как показывает анализ основной недостаток реформационных преобразований различных институтов обеспечения национальной безопасности в современный период (после 1991 г.) состоит в отсутствии должной концептуальной основы, вне связи с другими структурами системы обеспечения безопасности. Это касается системы МВД, особенно, милицейских подразделений, в т.ч. механизмов создания и функционирования местной милиции, перспектив формирования муниципальных органов охраны общественного порядка; создание и упразднение налоговой полиции; реформирование организации следственной работы посредством выделения из состава прокуратуры Следственного комитета как самостоятельной правоохранительной структуры.

Осуществляя надзор за исполнением законов, прокуроры всех уровней создают универсальный механизм «сдержек и противовесов» в системе разделения властей, что может и должно рассматриваться в качестве механизма их реального разделения в целях обеспечения единства государственной власти. В диссертации в этой связи делается вывод о том, что прокуратура выступает своего рода гарантом надежного функционирования системы национальной безопасности на основе законности.

§ 3 главы I «Положение прокуратуры как государственно-правового института в системе обеспечения национальной безопасности» посвящен теоретическим аспектам определения положения прокуратуры в системе государственных и иных структур по выполнению фундаментальной задачи по защите национальных интересов от возникающих угроз.

Такое положение прокуратуры предопределяется ее социальным и политико-правовым предназначением, составом и содержанием ее надзорных и иных функций, характером взаимоотношений с иными субъектами обеспечения национальной безопасности.

Актуальность прокурорского надзора в сфере национальной безопасности предопределяется масштабностью его задач, наличием в арсенале прокуратуры необходимых правовых средств для устранения нарушений законов, наносящих вред национальным государственным интересам, возможностями прокуратуры путем пресечения менее опасных правонарушений (дисциплинарных, административных), предупреждения их перерастания в более опасные и массовые.

Именно прежде всего при надзоре за исполнением законов прокуратура взаимодействует с другими органами системы обеспечения национальной безопасности, влияет на их деятельность.

Определяются и анализируются иные элементы этой системы, особенности их взаимодействия по выполнению общих задач. В этой связи особое внимание уделяется функции прокуратуры по координации деятельности правоохранительных органов. Обосновывается необходимость наделения прокуратуры законодательно определенной функцией взаимодействия с иными государственными органами, общественными образованиями по обеспечению отдельных аспектов системы безопасности. Особое внимание уделено анализу состояния и перспективам развития возможностей международно-правового сотрудничества прокуратуры с компетентными органами зарубежных стран и специализированными международными структурами.

Анализируется характер и структура участия прокуратуры в правотворческой деятельности, в т.ч. по созданию адекватных правовых основ деятельности государства в рассматриваемой сфере, возможности и перспективы ее развития и нормативизации, а также возможности реализации иных функций в этой сфере. При этом главная цель деятельности прокуратуры по обеспечению национальной безопасности состоит в максимально полном использовании потенциальных возможностей ее органов для обеспечения реализации прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства, осуществлению единой государственной политики в этой сфере, участия в нем необходимых структур, должностных лиц.

К задачам деятельности прокуратуры в этой области относятся своевременное установление нарушений законов, способствующих им условий и факторов, представляющих угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства, их устранение или нейтрализация, принятие мер к предупреждению нарушений законов.

Обосновывается и формулируется понятие интегративного предмета надзорной и иной служебной деятельности прокуратуры по обеспечению национальной безопасности, его структура, теоретическое значение и практическое применение. Раскрываются отношения прокуратуры с различными органами ветвей государственной власти в процессе этой деятельности.

В § 4 данной главы «Проблемы совершенствования правовых основ системы обеспечения национальной безопасности» исследуется политико-правовая база обеспечения национальной безопасности, степень ее соответствия новым вызовам и угрозам, обосновываются элементы механизмов адекватного противодействия им на правовой основе. Предлагаются дополнительные рекомендации к концепции развития правовых основ системы обеспечения национальной безопасности.

Констатируется, что правовое регулирование вопросов, непосредственно касающихся отдельных видов безопасности осуществляется на базе более чем 70 федеральных законов, 200 указов Президента РФ, около 500 постановлений Правительства РФ, а также других актов. Во многих случаях они носят фрагментарный, разрозненный характер. Урегулированные ими вопросы требуют, как правило, системного подхода, повышения уровня нормативной регламентации. Особенно это касается сферы борьбы с такими угрозами безопасности, как терроризм, наркобизнес, коррупция, преступность в целом. Отмечается, что в стране сохраняется высокий уровень латентности преступлений, высокая виктимность населения.

Обосновывается необходимость разработки и принятия ряда законов, направленных на противодействие организованной преступности, на полную и адекватную регламентацию всех реально действующих видов государственной службы как условие успешной борьбы с коррупционными проявлениями в этой сфере, на борьбу с наркоманией, пьянством и алкоголизмом. Отмечается, что нередко принимаемые изменения и дополнения в уголовном законодательстве не соответствуют общественным интересам, основам уголовной политики, которые должны получить официальный правовой статус.

В диссертации обосновываются конкретные предложения об изменении Уголовного кодекса РФ, о необходимости разработки и принятия закона «о контроле за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, не вставшими на путь исправления», о необходимости внесения поправок в УПК о восстановлении ряда надзорных полномочий прокурора, его права на проведение предварительного следствия, о принятии федерального закона «О государственной системе профилактики преступлений и иных правонарушений», а также ряда иных законов.

следующая страница >>