Перспективы самоуправления и самоорганизации - umotnas.ru o_O
Главная
Поиск по ключевым словам:
Похожие работы
Перспективы самоуправления и самоорганизации - страница №1/9

МОСКОВСКИЙ ОБЩЕСТВЕННЫЙ НАУЧНЫЙ ФОНД

ПЕРСПЕКТИВЫ САМОУПРАВЛЕНИЯ

И САМООРГАНИЗАЦИИ

В РОССИИ

Ответственный редактор - И.А.Бутенко

Москва

2000
УДК 352.072.1:340 (470) (082)

ББК 66.3 (2 Ро) 12

П 27
В сборнике, опубликованном по итогам работы секции на Международной конференции «Российские общественные науки: новая перспектива», собраны статьи, в которых на значительном эмпирическом материале, с учетом юридических аспектов и с привлечением разнообразных данных о социокультурном контексте, рассматриваются политическая культура населения и перспективы становления гражданского общества, история и современное состояние Третьего сектора, проводится сопоставление моделей местного самоуправления, принятых в ряде регионов страны, а также сравниваются отечественные и зарубежные подходы к практике самоорганизации.

Предназначен для социологов, политологов, историков, специалистов в области управления, для студентов и аспирантов, специализирующихся в общественных дисциплинах.


Публикация осуществлена в рамках программы
"Российские общественные науки: новая перспектива"
при поддержке Фонда Форда (США).

Мнения, высказанные в докладах серии, отражают исключительно личные взгляды авторов и не обязательно совпадают с позициями Московского общественного научного фонда.

Книга распространяется бесплатно.

ISBN 5-89554-165-8
 Бутенко Ирина Анатольевна (предисловие, структура), 2000

 Авторский коллектив, 2000

 Московский общественный научный фонд, 2000
СОДЕРЖАНИЕ


Самоорганизация, самоуправление и их смысл
в сознании населения России 4

Самоорганизация, самоуправление и их смысл


в сознании населения России 4

(Вместо предисловия) 4

(Вместо предисловия) 4

Политическая культура населения


как условие существования
гражданского общества 10

Политическая культура населения


как условие существования
гражданского общества 10

Гражданское общество и политический процесс 17

Гражданское общество и политический процесс 17

(на примере экологического движения) 17

(на примере экологического движения) 17

Становление негосударственных некоммерческих организаций как результат


самоорганизации населения 25

Становление негосударственных некоммерческих организаций как результат


самоорганизации населения 25

Развитие взаимоотношений


некоммерческих организаций с бизнесом
и средствами массовой информации 34

Развитие взаимоотношений


некоммерческих организаций с бизнесом
и средствами массовой информации 34

Особенности становления местного самоуправления


(сравнительный анализ моделей самоуправления в Ленинградской, Саратовской областях
и г. Санкт-Петербурге) 38

Особенности становления местного самоуправления


(сравнительный анализ моделей самоуправления в Ленинградской, Саратовской областях
и г. Санкт-Петербурге) 38

Местное самоуправление в контексте федерализации российского государства: перспективы институционализации 45

Местное самоуправление в контексте федерализации российского государства: перспективы институционализации 45

Развитие самоуправления на низовом уровне: сравнительный анализ России и Китая 53

Развитие самоуправления на низовом уровне: сравнительный анализ России и Китая 53

Развитие местного самоуправления в России


после 1995 г. и некоторые проблемы муниципальной теории 62

Развитие местного самоуправления в России


после 1995 г. и некоторые проблемы муниципальной теории 62




Самоорганизация, самоуправление и их смысл
в сознании населения России

(Вместо предисловия)





Современная концепция самоуправления сложилась, как известно, в основном в результате муниципальных реформ, осуществленных в Х1Х веке в странах с более длительными, чем в России, демократическими традициями. Для применения к отечественным реалиям эта концепция нуждается в уточнении с непременным учетом того весомого наследия, которое осталось от эпохи торжества вездесущего авторитарного государства, с ее отчуждением личности от основных социальных институтов, собственности и власти1. Это наследие в той или иной мере разделяют все россияне, в том числе и выступавшие в роли инициаторов реформ.

Весь пафос социально-экономических преобразований, проводимых в России в последние пятнадцать лет ХХ века, был связан с благородным стремлением создать процветающее свободное общество, в котором личность располагает широкими возможностями для самореализации. И делать это предполагалось за счет снятия различных административных запретов, раскрепощения личной инициативы, расширения участия граждан в принятии наиболее важных для страны решений. Но оказалось, что даже в самой идеологии реформ господствовала тоталитарная установка. В глазах реформаторов население выступало лишь как объект регулирования, управления, то есть как объект воздействия, а вовсе не субъект, способный к самоорганизации; инициатива граждан не рассматривалась ими как значимая социальная сила, способная по-своему влиять на процесс модернизации общества.

Как известно, надежды на то, что рыночные реформы и демократия приведут к благоденствию и что население страны с благодарностью и сразу такие перемены примет и станет жить «по-новому», не оправдались. Поздняя и ускоренная модернизация, при которой стремительные изменения происходят в течение жизни всего лишь одного поколения, создала в обществе иную атмосферу. Свобода рыночных отношений, наряду с рядом безусловно позитивных перемен, привела к тому, что значительная часть населения обнищала и оказалась вынуждена сконцентрировать основные усилия непосредственно на выживании; децентрализация власти способствовала возникновению множества удельных княжеств, с разгосударствлением целых отраслей ведомственные узость и прагматизм нередко усиливались, демократия стала чаще трактоваться как вседозволенность; личная инициатива стала наиболее заметной в теневой сфере... Иными словами, новые модели и образцы социального устройства вследствие централизованной попытки их имплантировать на российскую почву не приживались или, прижившись, приносили странные и неожиданные плоды, вовсе не соответствовавшие изначальному замыслу.

Как в таких условиях осуществляется строительство гражданского общества и правового государства? Как развивается Третий сектор? Что способствует и что препятствует развитию самоуправления? В чем специфика социального участия – жителей, коллег, граждан? Каковые перспективы самоорганизации населения?

Эти и связанные с ними вопросы послужили специальной темой для обсуждения на секции международной конференции «Российские общественные науки: новая перспектива», организованной Московским общественным научным фондом в октябре 1999 г. Переработанные по итогам обсуждения доклады ряда участников этой секции, изучавших и отечественный, и зарубежный опыт непосредственно и в других формах, составили основу данного сборника.
Прежде чем представлять читателям эти доклады, рассмотрим несколько более подробно тот контекст, в котором сама проблематика приобрела особую актуальность, заставившую организаторов вынести обсуждаемые вопросы в повестку дня конференции.

Сверхцентрализация социального устройства была отличительной чертой России на протяжении веков; что, разумеется, отпечаталось и в общественном сознании. Любые претензии, когда населению стало дозволено их выражать, адресовались исключительно центральной власти, которая, в свою очередь, регулярно и с удовольствием вмешивалась в решение многих проблем, формально уже выведенных из сферы ее компетенции. Государственный патернализм управляющих в сочетании с социальным инфантилизмом управляемых были одной из основных характеристик советского режима, и с этим наследием население расстается весьма медленно и неохотно.

В январе 2000 г. 74,2% опрошенных РОМИР полагают, что государство обязано обеспечить каждой семье минимально достойный уровень жизни; вариант «Каждый должен заботиться об уровне жизни себя, своей семьи, не надеясь на государство» выбрали 22,6% респондентов. Оказалось, что россияне по-прежнему очень высоко оценивают роль государства, особенно в том, что касается создания условий для обеспечения материального благополучия граждан и рабочих мест (затруднившиеся ответить здесь фактически отсутствовали). С утверждением о том, что только свободные граждане смогут обеспечить благополучие и процветание России, выразили полное согласие 46,2% опрошенных; скорее согласны с таким мнением 29,9% россиян, «и да, и нет» ответили 9,4% респондентов2.

Конечно, крах тоталитарного государства привел к тому, что люди стали ощущать себя в большей мере хозяевами своей судьбы, утратив доверие к социальным институтам и остро ощущая по-разному трактуемую свободу. Как оказалось, россияне чаще жителей других постсоветских стран, также переживающих последствия поздней и ускоренной модернизации, отвечая на вопрос: «На кого Вы можете положиться?», выбирают вариант «только на самих себя». Это отметили 82% взрослых россиян; в других странах этот показатель ниже: от 63% в Польше до 48% в Болгарии. В России реже упоминают в этой связи государство (в 9% ответов по сравнению с 10% в Польше и Венгрии и 35% в Болгарии), которому чаще не доверяют. Россияне меньше других верят в общественные идеалы, но больше озабочены заработком3. Ни одному общественному институту, ни одной структуре в 1994 – 1997 гг. не доверяли более четверти опрошенных4. В то же время с утверждением о том, что в России обеспечивается свобода политического выбора, согласились в 1995 г. 59%, в 1996 — 64%, в 1997 г. — 65% опрошенных; что обеспечивается свобода слова — 52%, 60% и 54%, а личная безопасность — 4%, 5% и 6% соответственно5.

С одной стороны, результаты многочисленных опросов демонстрируют «бегство» россиян в личную жизнь, отвлечение и отказ от других социальных связей, сосредоточение интереса исключительно на непосредственном окружении, прежде всего семье. Как следствие, жители России очень слабо идентифицируют себя со всем обществом (61% респондентов сообщили, что они «предпочитают жить независимо от общества», причем чем моложе опрошенные, тем чаще такая точка зрения высказывается)6.

С другой стороны, в ответах взрослых жителей России ярко выражено стремление к контролю и регламентации. Несмотря на высказываемое недоверие государству, государственный контроль выглядит в глазах респондентов предпочтительнее свободной конкуренции и рынка; ценности свободы оказываются ниже ценности стабильного существования; в ответах проявляется склонность к коллективности, к уравнительному толкованию справедливости. Проведенное РОМИР в декабре 1999 г. исследование показало следующее распределение согласных и несогласных с утверждением о том, что при демократии в России никогда не будет порядка:

— совершенно согласны — 12,1%;

— скорее согласны — 14,7%;

— «и да, и нет» — 18,1%;

— скорее не согласны — 25,8%;

— совершенно не согласны 17%;

— затруднились с ответом 12,3%7.

Анализ результатов многочисленных исследований позволяет А.М.Демидову прийти к вполне, на мой взгляд, обоснованному выводу о том, что в России доминирует тип личности, характеризуемый высоким уровнем социальных разочарований и ценностей дезориентацией, отсутствием политической или религиозной идеологии8.

Да и откуда бы взялось что-то принципиально иное?

Связей, помимо семейных, дружеских и трудовых (в основном навязанных, потому что именно они гарантировали определенный доступ к общественным фондам потребления), у советского человека, можно сказать, и не было. А поскольку россияне не привыкли связывать собственное процветание с благополучием ближних (за исключением, возможно, членов семьи), идеи сообщеста, коммунальности9, совместных усилий не вызывают у людей какого-либо энтузиазма и тем более не приводят к заметным практическим усилиям. Даже угроза террористических актов осенью 1999 г. дала лишь очень слабый и быстро забытый импульс для объединения жильцов в отряды охраны; эти отряды, явив миру иногда образцы творческой инициативы, выдумки и взаимопомощи, просуществовали около 20 дней и исчезли абсолютно без следа и с общественной сцены, и из памяти людей.

С учетом этих особенностей массового сознания россиян, фиксируемых в конце 1990-х и позже, исследователи постоянно ведут речь об атомизации индивидов перед лицом все присваивающей и на все претендующей власти, результатами которой оказываются не цивилизованная самоорганизация с целью отстаивания групповых интересов, а скороспелая групповщина, криминализация целых социальных слоев, запоздалый клерикализм многочисленных групп населения10.

Как следствие, в обществе складывается весьма специфическая политическая культура, в рамках которой люди не проявляют социальной активности, а ориентируются в основном на «выходы» политической системы; в обмен на формальную лояльность ждут от государства хоть какого-то обеспечения их образования, трудоустройства, здравоохранения, безопасности.

Даже самое централизованное государство, как известно, оказывается не в состоянии удовлетворять интересы всего населения. Передачи части полномочий государства самоуправлению добивается гражданское общество. И трактуем ли мы это последнее как систему независимых, автономных от государства институтов и отношений, основанных на свободе личности, политическом плюрализме и демократическом правосознании11 или как феномен, институциональной основой которого являются социальные группы, организации и движения «неполитического» характера12, именно оно оказывается сферой взаимодействия членов общества в целях совместного решения их общих проблем. Об этом, в частности, идет более подробно речь в статье Т.Ю.Ивановой «Политическая культура населения как условие существования гражданского общества», где речь идет о том, из чего состоит и как развивается политическая культура, и, в частности, на основе анализа реакций лиц разного возраста на ряд вопросов делается вывод о том, что молодежь не может выступать в качестве базы для гражданского общества.

Обычно наличие групп интересов связывается с теми или иными имущественными и/или профессиональными слоями. В нашей стране имущественное расслоение, которое стало значительно заметнее и резче, чем в обществах с более длительным периодом уважения к частной собственности, не привело к формированию крупных социальных групп, имеющих схожие социально-политические интересы. Соответственно не возникло и сил, которые могли бы эти интересы отражать и отстаивать. Явное обнищание населения, в том числе и тех, кто наиболее заинтересован в развитии гражданского общества13, значительно замедлило социальное развитие в этом направлении. Главной причиной формирования групп населения, имеющих сегодня в нашей стране самостоятельные социальные интересы, является не одинаковый уровень социально-экономического благополучия, а наличие общей проблемы (воспрепятствовать дискриминации женщин в политике, улучшить социальное обеспечение ветеранов, способствовать культурному развитию представителей меньшинств и т.п.).

Именно осознание наличия общей проблемы рождает горизонтальные связи между некоторыми людьми, создавая условия для их социального участия, осуществляемого обычно в двух видах — посредством участия в деятельности некоммерческих организаций (НКО) и через участие в принятии и реализации политических решений.

Первая из этих форм применительно к разным моделям демократии — американской, западноевропейской и российской — подробно анализируется в статье Е.И.Глушенковой «Гражданское общество и политический процесс (на примере экологического движения)». Здесь показано, как технократический подход к проблеме, недоверие властей к населению, опора на экспертов, возложение ответственности на тех, от кого реальная деятельность не зависит, сужение круга лиц, принимающих решения, с одной стороны, и слабая организация и отсутствие специалистов в НКО — с другой, влияют на перспективы становления гражданского общества. Она доказывает, что те реформы, которые в последние годы протекают в России, неизбежно ведут не к расширению участия граждан в политическом процессе, а к его ограничению, поскольку реальные участники его вымываются, оттесняются на периферию социальной жизни. Кстати, этот автор иначе и более оптимистично оценивает перспективы участия молодежи в развитии практик гражданского участия.

Неустойчивые и случайные основания для объединения граждан приводят их к специфическому поведению, когда отношения социального партнерства, развивающиеся в рамках этих организаций, складываются с большим трудом и также оказываются слабыми и неустойчивыми. Наиболее перспективной в глазах их участников оказывается связь не друг с другом и не опора на членов, а поддержка со стороны государства.

Известно, что мотивы гражданского поведения определяются не только политическими и экономическими интересами; люди способны ощущать гражданскую ответственность и проявлять человеколюбие. Граждане России не меньше других, вероятно, способны к ответственному поведению и филантропии. Но, согласно последним данным, полученным РОМИР, наибольшую ценность для россиян имеет семья, затем следуют работа, друзья, свободное время, религия. Ценность политики, пятнадцать лет назад весьма высокая, оказалась низка (ее называли в конце 1999 г. лишь в 7% случаев)14.

Ассоциации и объединения — независимые от государства объединения граждан, способные защищать права человека и противостоять произволу власти. Они оспаривают у государства исторически принадлежавшую ему роль единственного выразителя интересов населения, подрывают его монополию в области регулирования социальных отношений. Правда, осуществляется это далеко не всегда достаточно успешно.

Самоорганизация и самоуправление осуществляются как в профессиональной, так и бытовой сфере. Если в первой речь идет о профессиональных объединениях и организациях, то во второй — о группах самопомощи, объединениях любителей, уже упомянутых экологических движениях и т.п. Это та часть системы (так называемый Третий, или некоммерческий сектор, существующий наряду с государством и бизнесом), в которой происходит перераспределение средств, полученных от государственного бюджета, и средств коммерческих организаций в интересах определенных слоев населения или на решение других социально значимых задач федерального, регионального, местного уровней.

Возникшая при социализме квазидемократическая форма общественного самоуправления, большое количество жестко централизованных общественных организаций (профсоюз, природоохранные, спортивные объединения) предполагали обязательное, принудительное членство, которым неоднократно были охвачены все работающие и учащиеся. Вскоре после краха авторитарного режима часть населения от диссидентства и форм открытого протеста перешла было к участию в общественно-политических движениях, но это была лишь часть населения. Что касается остальных, то со снятием подобного принуждения в 1990-е гг. совершенно явным стало их нежелание участвовать в какой-либо общественной работе вообще. Неудивительно, что особенностью становления гражданского общества в России является то, что широкое социальное участие, как и многое другое, инициируется «сверху». Но в условиях, когда люди не доверяют никому, кроме родственников и ближайших друзей, когда сомнительной представляется любая попытка приложения совместных усилий, добровольные объединения крайне неустойчивы, недолговечны и слабы.

Подробный анализ истории и современности в этом аспекте мы находим в статье И.В. Мерсияновой «Становление негосударственных некоммерческих организаций как результат самоорганизации населения». Здесь, помимо прочего, анализируется процесс огосударствления общественных организаций, централизация управления ими, подавляющая любые институты гражданского общества. Показывается, как органы власти нередко не понимают целей деятельности НКО, вследствие чего возникают многочисленные конфликты. Для общественных организаций в России рубежа тысячелетий крайне остро стоит проблема простого выживания. Их руководители сами полагают, что перспективы существования их организаций зависят либо от их коммерциализации, либо от содействия со стороны властей со всеми вытекающими отсюда обязательствами.

В новейшей истории некоммерческого сектора имеется по крайней мере два периода, когда общественные организации и объединения переживали необычайный подъем.

После 1985 г., освободившись от недавнего идеологического диктата, ассоциации, прежде всего профессиональные — кинематографистов, писателей, художников, которые и прежде отнюдь не гомогенны в политическом отношении, — распались на многочисленные и слабо связанные друг с другом временные группы единомышленников (соавторов, сотрудников и т.п.)15. Впрочем, причиной этого была не только и не столько возросшая было социальная активность этой части населения, но также и еще по меньшей мере два обстоятельства.

Во-первых, лидеры значительной части добровольных объединений и общественных организаций не связывали свою деятельность с долгосрочными интересами ассоциации, а зачастую использовали НКО в качестве стартовой площадки для своей дальнейшей политической или коммерческой карьеры16. В результате число добровольных объединений множилось. Этот процесс, конечно, не был длительным: мест «наверху» было все же ограниченное количество; лидеры, занявшие их, быстро забывали о своих организациях и целях, ими поставленных; лицам, их поддерживающим, стало ясно, что для достижения реальных изменений одного лишь выдвижения во власть активистов-общественников крайне недостаточно. Среди населения, особенно молодежи, наметился явный и резкий спад политической активности. Многие подобные объединения стали существовать скорее на бумаге.

Во-вторых, временному увеличению числа некоммерческих организаций способствовало льготное налогообложение, которое облегчало создание объединения, нового предприятия, но и это тоже к середине 1990-х гг. изменилось.

Второй период относится ко второй половине 1990-х гг., когда НКО переживают своего рода ренессанс. Они изредка начинают выступать на общественной сцене и как защитники профессиональных интересов, так и организаторы различных акций, то есть в большей степени выполнять свои собственно уставные задачи. Впрочем, многие подобные объединения распадаются, не успев зарегистрироваться, или же, зарегистрировавшись, вскоре прекращают свою деятельность. Но теперь это происходит не на идеологической почве, а по сугубо финансовым причинам. Вследствие нехватки средств размываются границы деятельности НКО; в погоне за численностью членов многие из них пренебрегают собственными же уставными требованиями17.

Как показывают специальные исследования, развитие Третьего сектора в принципе проходит ряд этапов. Сначала закладываются основы организации, определяются цели деятельности, создается команда. Позже определяется собственная ниша на рынке услуг. Наконец, в стадии зрелости несколько НКО объединяются, чтобы лоббировать интересы их, а также целевых групп и населения в целом. Но в России этот процесс протекает в иных формах. Объединения ряда ассоциаций (еще не достигших «зрелости») осуществляются опять-таки под давлением «сверху», со стороны властных структур в виде Общественных палат при представителях Президента или в других формах, которые, как правило, оказываются нежизнеспособными18. Как показано в статье К.И. Соколова «Развитие взаимоотношений некоммерческих организаций с бизнесом и средствами массовой информации», отношения партнерства их руководители не устанавливают ни с третьей властью, ни с бизнесом. Авторитаризм в отношениях между людьми и организациями не изжит, а продолжает негативно сказываться на деятельности НКО, руководители которых, закладывая фундамент отношений с предприятиями, оказывающими благотворительность, продолжают действовать в старом стиле и игнорировать механизмы обратной связи с меценатами, средствами массовой информации и населением.

Обсуждая вопросы самоуправления и самоорганизации, мы должны особое внимание уделить еще одному кругу вопросов.

Как известно, непосредственная демократия находит свое проявление в разовых акциях — референдумах, выборах, обращениях в органы местного самоуправления, участии в митингах, демонстрациях, — и регулярном участии в осуществлении местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, в работе в выборных и других органах местного самоуправления.

Чрезвычайно интересным оказывается контекст этой формы участия населения в социальной жизни на муниципальном уровне, оказавшемся в нашей стране полигоном для реформы местного самоуправления, выступающего в качестве элемента и гражданского общества, и государства. От других федеративных государств Россию отличает то, что развитие местного самоуправления инициировано Центром. Как и в истории Третьего сектора, в развитии местного самоуправления исследователи выделяют два этапа, но они имеют несколько иные хронологические рамки.

Первый этап — с 198719 по 1993 гг.; он характеризуется попытками центральной власти провести децентрализацию низового звена системы советов20 и заканчивается ликвидацией этой системы президентом. Социальная активность населения в этот период, как уже отмечалось, резко возросла, причем не только в рамках НКО; расширились сами формы социального участия в общественной жизни, массовыми стали забастовки, митинги, демонстрации.

Второй этап — с 1993 г. по настоящее время. В новой Конституции содержится новая концепция местного самоуправления, где задается общая канва для подобной деятельности. На долю субъектов Федерации фактически приходится лишь конкретизация и уточнение федеральных законов в области самоуправления.

Однако слабость этого института выразилась и в том, что само значение местной власти далеко не всегда понятно населению. Так, например, если мэров и вице-мэров избирают более или менее осознанно, то иначе дело обстоит с низовым уровнем — территориальными органами, такими как районная управа, районное собрание. В Москве, например, советники районных собраний в 22 округах не были избраны — избиратели не отдали ни одного голоса 263 кандидатам в советники. Впрочем, это — еще одно подтверждение того, что несовершенно законодательство, оставляющее этих деятелей без финансовой базы. (В Москве против всех кандидатов в советники районных собраний было 21% бюллетеней, против всех кандидатов в мэры — 6%, против всех кандидатов в Госдуму по одномандатным округам — 18%21.)



Отметим заодно еще одно обстоятельство, принципиально важное для обсуждаемых сюжетов. Оно касается финансовой самостоятельности местного самоуправления — главного условия его жизнеспособности. Так вот эта самостоятельность, как показывает анализ правовых документов, государством не гарантировалась и не предусматривалась. Федеральные, субфедеральные и местные власти не получили и до сих пор не имеют общего смыслового и нормативно-правового пространства для деятельности в указанной сфере22. Неудивительно, что органы государственной власти постоянно вмешиваются в процесс формирования и утверждения бюджетов местного самоуправления, меняются нормативы отчислений, расходование его средств оказывается вне общественного контроля.

О том, как оно происходит в ряде регионов, рассказывает Н.М.Великая в статье «Особенности становления местного самоуправления (сравнительный анализ моделей самоуправления в Ленинградской, Саратовской областях и г. Санкт-Петербурге)». В ней рассказывается, в каких формах здесь государственная власть закрепляет за собой определенные преимущества в условиях, когда ни одно решение, в том числе закрепленное в Конституции, не является окончательным и обязательным для исполнения, когда возможен произвол в трактовках положений федеральных законов, когда для властей предержащих действует принцип «Если нельзя, но очень хочется, то можно». Исполнительная власть разными путями, но постоянно добивается превосходства над другими действующими на публичной сцене субъектами. Как следствие, а одновременно также и как условие для дальнейшего укрепления исполнительной власти, в населении нарастают политическая апатия и цинизм, абсентизм, протестное поведение принимает формы голосования «против всех». Вывод, к которому приходит этот автор, сводится к тому, что в России пока отсутствуют экономическая и социальная потребность в местном самоуправлении.

Интересно, что руководители регионов и муниципальных образований, воспитанные во вполне советском духе, не всегда осознают кардинальные отличия новой модели от прежней, функционировавшей в рамках централизованного государства. Осознание же приводит к тому, что на уровне субъектов Федерации органы исполнительной власти оказывают в той или иной форме сопротивление реформе. Заметно стремление превратить местное самоуправление в еще один государственный орган, ведущее к его ослаблению как института власти, обладающего известной самостоятельностью. Чем больше самостоятельности у субъекта Федерации, тем меньше этой самостоятельности остается на местном уровне. Иными словами, делиться реальной властью, собирать и учитывать мнения населения и/или его представителей вовсе не становится ни привычкой, ни обязательным условием управляющих. Привычкой становятся лишь стереотипные отговорки по поводу «неготовности населения», его «незрелости», «преждевременности передачи полномочий» и т.п. Некоторые подробности относительно того, как децентрализация власти, переход к федерализму влияют на формы осуществления местного управления в Татарстане, рассказывает А.Г.Большаков в статье «Местное самоуправление в контексте федерализации российского государства: перспективы институционализации». Приводя ряд документальных свидетельств, он доказывает, что существующая система квазифедерализма не заинтересована в развитии местного самоуправления, что с ее помощью Россия сделала выбор в пользу самоуправления, существующего лишь на бумаге. (Вероятно, с введением губерний, имеющих каждая равные с другими права и полномочия, юридическая — но не фактическая — ситуация может измениться принципиально.)

Сравнение отечественной модели самоуправления с западными в существующей литературе делается довольно регулярно, подробно и многопланово. Но все это, как говорилось, страны, в которых оно помещено в иной, иногда совершенно отличный от отечественного контекст. В этой связи особый интерес представляет сравнение моделей самоуправления, принятых в России, с теми, что функционируют в обществах, более подверженных администрированию. Именно такого рода работу представляет собой статья Л.М.Лысяковой «Развитие самоуправления на низовом уровне: сравнительный анализ России и Китая». Здесь речь идет о том, что отсутствие явных успехов отечественного самоуправления, которое сталкивается с постоянным сопротивлением со стороны региональных лидеров, обусловлено отсутствием возможности для его расширения. Если в Китае именно преобразования в сфере экономики послужили стимулом для развития местного самоуправления, то, полагает Л.М.Лысякова, в России, возможно, именно это последнее может сделать возможными политическую стабильность и экономический подъем (правда, свидетельств тому, помимо теоретически доказанной возможности, пока не имеется). Существующая в России центральная власть пока не желает делиться с местной своими полномочиями ни на йоту, что бы законы ни предписывали.

Из трех возможных способов формирования местной власти — установления прямого государственного управления над местным сообществом, формирования органов местной власти посредством самоорганизации граждан и через делегирование части полномочий государством — каждый имеет свои особенности. Парадоксы развития местного самоуправления в связи с наличием/отсутствием реформ государственной власти и разделения пределов компетенции для различных уровней власти в самые последние годы в связи с изменением законодательства обсуждаются в статье И.Д.Саначева «Развитие местного самоуправления в России после 1995 г. и некоторые проблемы муниципальной теории». В ней обсуждаются причины того, почему местное самоуправление оказалось в тупике, и показывается несовместимость реформы местного самоуправления с уже сложившейся и закрепленной властной вертикалью.
Анализ представленных докладов показывает, что сам характер институционализации местного самоуправления в тех регионах, где такая институционализация имеет место, не ведет к созданию самостоятельного уровня публичной власти. Как следствие, несогласованность слабых и спорадических усилий, неверие в успех, быстрое сворачивание деятельности в случае неудачи, психология временщика, которой охвачены сограждане, обличенные хоть малейшей властью, — все это заставляет усомниться в реальности перспектив самоорганизации и самоуправления для России, во всяком случае в той форме и тех масштабах, которые предполагает само использование этих терминов в контексте подлинно демократического социального устройства.

Конечно, формально Россия осуществляет значительные реформы и делает важные шаги к развитию демократического гражданского общества, но неполнота, незавершенность, фрагментарность становления самоуправления позволяет вполне обоснованно утверждать, что оно сегодня является произвольным, политически несамостоятельным и перспективы его весьма сомнительны, если говорить о реальном, а не формальном участии граждан в выражении, принятии и исполнении социально значимых решений.


И.А.Бутенко

следующая страница >>