Отделение прикладной политологии Факультета менеджмента Кафедра прикладной политологии бакалаврская работа

Правительство Российской Федерации
Федеральное государственное автономное образовательное

учреждение высшего профессионального образования

«Национальный исследовательский университет

"Высшая школа экономики"»

Санкт-Петербургский филиал федерального государственного

автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования

«Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики"»

Отделение прикладной политологии Факультета менеджмента
Кафедра прикладной политологии

БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА
На тему: «Влияние акторов на формирование и реализацию региональных программ по содействию в защите социальных прав безработных

(на примере Псковской области)»

Направление 030200.62 Политология

Студентка группы № 640

Шитова Александра Вячеславовна

Руководитель ВКР

Старший преподаватель, зам. заведующего отделением прикладной политологии

НИУ ВШЭ – Санкт-Петербург Вандышева Елена Александровна

Санкт-Петербург

2013

ABSTRACT

Graduate paper is devoted to the analysis of actors influence in the development and implementation of regional programs for protection of the social rights of the unemployed: case of the Pskov region.

The issue of actors influence in the policy-making is not new, but it is worth noting that the problem of the influence of actors in the development and implementation of regional programs for protection of social rights of the unemployed in the Pskov region had never been researched.

The practical part of this paper is based on seven expert interviews with professionals who hold leadership positions in the regulation of regional policy in the field of employment.

In this paper we focus at three stages of the policy cycle, developed by G. Lasswell: defining the problem, the choice of a preferred embodiment of the policy and implementation of policy. Within these three stages and on the basis of expert interviews we identify actors' strategies and classification of actors adapting to regional policy in the sphere of employment of the Pskov region.

АННОТАЦИЯ

Выпускная квалификационная работа посвящена анализу влияния акторов на формирование и реализацию региональных программ в сфере защиты социальных прав безработных в Псковской области. Проблема влияния акторов на процесс принятия политических решений не нова, но стоит отметить, что проблема влияние акторов на формирование и реализацию региональных программ в сфере защиты социальных прав безработных, именно в Псковской области, до этого не рассматривалась.

Практическая часть работы построена на основе семи экспертных интервью, со специалистами, занимающими руководящие должности в регулировании региональной политики в сфере занятости.

В работе мы останавливаем наше внимание на трех этапах политического цикла, разработанного Г. Лассуэллом: определение проблемы, выбор предпочтительного варианта политики и реализация политики. В рамках этих трех этапов и на основании экспертных интервью мы выделяем стратегии акторов и классификацию акторов, адаптированную к региональной политике в сфере занятости населения Псковской области.

Оглавление

Введение	4
Глава 1. Понятие и содержание политики в сфере занятости населения	11
1.1Теортетические подходы к изучению социальной политики в сфере занятости	11
1.2 Нормативно-правовое регулирование отношений в сфере содействия занятости населения	20
1.3 Теоретические подходы к анализу политического цикла	28
Глава 2. Анализ трех этапов политического цикла в сфере защиты социальных прав безработных на региональном уровне	35
2.1 Определение проблемы. Ситуация на рынке труда Псковской области в 2012году	35
2.2 Поиск решения/ выбор предпочтительного варианта политики	42
2.3 Реализация политики. Определение проблем государственного регулирования региональных программ в сфере социальной защиты населения	50
2.4 Выявление акторов и способов их влияния на этапе реализации региональных программ в сфере занятости	53
Заключение	64
Библиографический список	68
Приложение А	76
Приложение Б	79
Приложение В	80

Введение
В современных условиях социально-экономического развития страны становится актуальной проблема влияния акторов на формирование и реализацию региональных программ в сфере защиты социальных прав безработных.

Актуальность проблемы обусловлена тем, что анализ региональных политических процессов особенно важен для решения российских проблем в сфере социальной политики в целом. Существующая возможность влияния региональных акторов на процесс принятия политических решений может как сбалансировать интересы государства и регионов, например, в административно-территориальном устройстве, в социальной политике региона, так и нарушить баланс расстановки сил федеральных и региональных органов власти. Это может произойти из-за разногласий органов власти, например, при утверждении контрольных показателей по безработице, где зачастую не учитывается специфика региона.

Региональные аспекты занятости до последнего времени не были столь актуальны для научных исследований, но после того как были расширены права субъектов РФ, произошла регионализация социальной политики и к политике региона стал проявляться все больший интерес.¹ Появилась потребность в разработке и формировании новых региональных программ.

Большинство экспертов задаются вопросом: «А какой должна быть современная социальная политика?» Наше исследование об эффективности региональных программ по содействию в защите социальных прав безработных, на примере Псковской области, которое проводилось в рамках исследовательской работы 3 курса, подтверждает то, что в современном мире возрастает потребность общества в достоверной и объективной информации о роли государства в социальной сфере. Это происходит из-за желания граждан узнать, как именно используются средства, предоставляемые из федерального и областного бюджета, какими методами достигаются поставленные цели, как результаты этих программ влияют на общество. Важно понимать, что эту информацию необходимо знать не только гражданам того или иного региона, но и органам исполнительной власти, так как анализ эффективности региональных программ является индикатором расходования средства налогоплательщиков и помогает выявить достоинства и недостатки в сфере занятости населения.

Но есть и другая сторона этой проблемы - это влияние акторов на процесс формирования и реализации региональных программ в сфере занятости населения. Централизованная политика федеральных органов власти вступает в противоречие с региональной властью, и в этом смысле проводимая социальная политика того региона, который не поддерживает федеральную власть, становится «невыигрышной». Псковский регион всегда отличался лояльностью по отношению к федеральным органам власти, его лояльность в последние годы усиливается из-за того, что Центр выполняет задачу «по устранению региональных элит с федерального уровня, причем делается это через использование партийного ресурса».² Кроме того, статус назначенных губернаторов тоже сыграл большую роль в распределении места и роли региона. Политический ресурс А.А. Турчака, губернатора Псковской области, назначенного на должность в 2009 году и до сих пор сохранившим свои полномочия, обменивается на дополнительные бенефиции и, фактически, лояльность региона выкупается Центром. В таком положении сейчас находится большинство регионов России.

Но региональная политика, деятельность которой задается федеральными органами власти, является мало эффективной, так как в ней не учитывается специфика самого региона, более того, этот формат отношений не дает регионам осуществлять свои социально - удачные практики.³ Поэтому многие исследователи сейчас пытаются переосмыслить те ресурсы, с помощью которых можно осуществить позитивные общественные перемены. Одним из таких ресурсов является влияние акторов на процесс формирования и реализации региональных программ, но необходимо отметить, что такой вид политического ресурса может иметь не только положительный результат. По результатам исследования эффективности региональных программ по защите социальных прав безработных Псковской области, которое проводилось нами год назад, была выявлена абсолютизированность контрольных показателей эффективности данных программ и территориальный дисбаланс в некоторых города Псковской области.

Поэтому исследование в рамках выпускной квалификационной работы посвящено поиску ответа на вопрос: почему при реализации региональных программ по защите социальных прав безработных в Псковской области наблюдается территориальный дисбаланс и достижение абсолютных показателей. Поиск ответа на этот вопрос очень важен, так как предполагаемый результат данного исследования позволит органам государственной власти учесть территориальный коэффициент напряженности в сфере занятости и пересмотреть контрольные показатели эффективности региональных программ в сфере защиты социальных прав безработных в Псковской области. А это, в свою очередь, позволит повысить социальную защищенность безработных граждан не только в регионе в целом, но уровень социальной защиты безработных граждан в отдельных районах и волостях Псковской области. Также значимость поиска ответа на исследовательский вопрос важна и для других регионов РФ, возможность территориального дисбаланса и достижение абсолютных показателей эффективности региональных программ занятости существует не только в Псковской области.

Для ответа на исследовательский вопрос представляется необходимым рассмотреть проблему влияния акторов на формирование и реализацию региональных программ в сфере защиты социальных прав безработных на примере Псковской области. На наш взгляд, данная проблема недостаточно разработана для Российской Федерации и требует как теоретического осмысления, так и методического регулирования данной проблемы.

Объектом исследования является политический процесс формирования и реализации региональных программ по защите социальных прав безработных.

Предмет исследования: политические методы и механизмы формирования и реализации региональных программ по защите социальных прав безработных в Псковской области.

Целью данного исследования является анализ факторов, влияющих на процесс формирования и реализации региональных программ по защите социальных прав безработных в Псковской области.

В соответствии с поставленной целью необходимо решить следующие задачи:

1. Проанализировать нормативно-правовые акты, действующие в сфере занятости населения на федеральном и региональном уровне.

2. Определить государственные проблемы регулирования региональных программ в сфере защиты социальных прав безработных в Псковской области.

3. Выявить участников региональных программ по защите социальных прав безработных в Псковской области на этапах:

а) конструирования вариантов политики/формирования политики,

б) поиска решения/выбора предпочтительного варианта политики,

в) реализации политики.

4. Рассмотреть формы и виды взаимодействия государственных органов с иными акторами политики в сфере занятости в Псковской области.

5.Выявить способы влияния акторов на формирование и реализацию

региональных программ по защите социальных прав безработных в Псковской области.

Для теоретической разработки проблемы мы использовали работы зарубежных исследователей: Г. Лассуэлла и его теорию «политического цикла», эта теория была необходима нам для того, чтобы выявить на каких этапах политического цикла может происходить процесс влияние акторов. Работа Дж. Кингдона «Agendas, Alternatives, and Public Policies» помогла нам выявить критерии социально-значимой проблемы, такие как индикаторы и показатели, фокусирующие события, обратная связь, которые были адаптированы к социальной политике в сфере занятости населения. Также были использованы работы Н.Захаридиаса, Ф. Баймгартнера и Б. Джонсона. Теория социального конструирования целевых групп политического курса (social construction of target populations), разработанная А. Шнайдером и Х. Ингрэм помогла выделить типы заинтересованных групп.

Значительный вклад в развитие теоретических и методологических аспектов в сфере рынка труда и проблем занятости на федеральном, региональном и местных уровнях внесли такие исследователи как: Н.Т.Вишневская⁴, А.В. Непочатая⁵, Ф.Т. Прокопов⁶, они анализируют развитие институтов трудовых отношений, исследуют проектирование деятельности региональных институтов занятости, выявляют институциональные и правовые основы регулирования социально-трудовых отношений.

Следует отметить, что в научной литературе уделяется большое внимание проблеме совершенствования механизмов государственного регулирования в сфере социальной политике, в частности политики занятости региона. Так, И.И. Унагаева рассматривает направления и инструменты политики занятости региона⁷. Вопросам повышения эффективности формирования и использования трудовых ресурсов регионов посвящены работы И.А. Григорьевой⁸, Т.И. Заславской⁹, А. Э. Котляра¹⁰.

Из числа зарубежных публикаций, посвященных проблемам влияния акторов на процесс принятия политического решения, наибольший интерес представляет работа Дж. Майера «World society, Institutional theories and actors», где он рассматривает становление общественных институтов через призму институционализма и неоинституционализма, анализирует мобилизацию заинтересованных групп. Статья Б. Хайндесса «Analyzing Actors' Choices» посвящена анализу акторов с точки зрения теории рационального выбора, автором анализируются подходы индивида и отдельных заинтересованных групп к выбору альтернативных вариантов решения проблем. Для обоснования стратегий поведения акторов мы использовали идеи А. Хиршмана и его работу «Exit, Voice, and Loyalty: Response to Decline in Firms, Organizations, and States»

Число российских публикаций, посвященных проблемам влияния акторов на процесс принятия политического решения, не так велико, наибольший интерес представляет работа А.Е. Чириковой «Региональная социальная политика: акторы и мотивация». При анализе научной литературы нам не встретились работы, в которых рассматривается проблема влияния акторов на формирование и реализацию региональных программ по содействию в защите социальных прав безработных в Псковской области.

Таким образом, проблема влияния акторов на формирование и реализацию региональных программ в сфере защиты социальных прав безработных недостаточно разработана для Российской Федерации и требует как теоретического осмысления, так и выработки методических подходов к анализу данной проблемы.

Теоретической и методологической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов, нормативно-правовые акты в области регулирования трудовых ресурсов, рынка труда и занятости.

Информационной базой исследования послужили данные Федеральной службы государственной статистики, аналитические материалы Федеральной службы по труду и занятости, исследования Российского союза промышленников и предпринимателей, данные Главного государственного управления социального развития Псковской области, отчеты государственного учреждения - центра занятости населения г. Великие Луки, а также экспертные интервью.

Объем и структура работы обусловлены целью, задачами и логикой исследования. Выпускная квалификационная работа состоит из введения, 2 глав, заключения, библиографического списка и приложений.

Глава 1. Понятия и содержание политики в сфере занятости
1.1 Теоретические подходы к изучению социальной политики в сфере занятости
Вопросы социальной политики государства являются в настоящее время объектом пристального внимания экспертов как российских, так и зарубежных. Интерес к социальной составляющей деятельности государства не случаен. Дело в том, что в последнее время «принцип социального государства во многих странах признается одним из основополагающих принципов современного государства. Он стоит наряду с такими характеристиками цивилизованного государства как правовой, демократический и светский стиль государственного управления».¹¹

Согласно Конституции РФ (гл.1, статья 7), Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. ¹²

К принципу социального государства близки концепции «общества всеобщего благоденствия» Дж. Кейнса и «государства социального благосостояния» К. Мюрдаля. Авторы этих идей научно обосновывали роль государства в экономической системе общества. Работа Дж. М. Кейнса «Общая теория занятости, процента и денег» произвела на общественность огромное впечатление, совершив, по сути, научную революцию. Дж. М. Кейнс показал, что «стихийность, нерегулируемость сбережений и инвестиций в условиях невмешательства государства может привести к проблемам безработицы со всеми вытекающими социально- экономическими последствиями для индивидуального и общественного благосостояния».¹³

Существуют различные мнения о детерминанте социальной политике, которые связаны с «государством всеобщего благосостояния». Так, например,

представители структурного функционализма рассматривают социальную политику государства как целенаправленную деятельность, выстроенную на логике индустриализма, нео-марксисты же считают, что социальная политика – это государственный ответ на социальные вызовы, которые отражаются в требованиях развитого капитализма.¹⁴

Объективистский подход социальной политики вобрал в себя теории, трактующие проблемы социальной политики как социальную патологию, социальную дезорганизацию и аномию (Э. Дюркгейм), дисфункцию социальных институтов и девиантное поведение (Т. Парсон, Р. Мертон), конфликт между социальными группами (К. Маркс). Все внимание объективистов в этих теориях сосредоточено на количественном описании обстоятельств (причины и возникновения), составляющих социальную проблему.¹⁵

Если говорить о российских исследованиях в области социальной политике, то социолог Е.А. Сергеева, в своей работе «Специфика социальной поддержки уязвимых категорий населения» выделяет пять групп подходов к пониманию социальной политики в современной науке: во-первых, социальную политику относят к деятельности государства и общественных институтов по решению проблем населения. Этот подход является более общим и с его с этой точки зрения социальная политика направлена на достижение важнейших целей всего общества.

Во-вторых, социальная политика рассматривается как политика стабилизации социально-трудовой сферы обществ. В этом подходе автор затрагивает правовое регулирование трудовых отношений.

В-третьих, социальная политика может быть рассмотрена как деятельность государства, ориентированная на социальные низы – маргинальные группы, деклассированные слои населения (люмпены) и т.д.

В-четвертых, социальную политику, Е. А.Сергеева, предлагает рассматривать как механизм смягчения общественного неравенства, путем перераспределительных мер со стороны государства и общественных институтов.

В-пятых, социальная политика может выступать как одна из систем базовых ценностей современного гражданского общества. Автор этого подхода утверждает, что целями такой политики признается достижение справедливости и социального партнерства.¹⁶

В современной российской науке, многие исследователи придерживаются, именно, последнего теоретического подхода социальной политики. Они отмечают, что социальная политика всегда связана «с отношениями между людьми по поводу использования ими материальных и духовных благ и должна рассматриваться как часть общей экономической политики, конечной целью которой является повышение благосостояния населения».¹⁷

Под социальной политикой, в широком смысле, понимается «совокупность мер государственного воздействия, направленных на регулирование всего комплекса социальных процессов и отношений между людьми».¹⁸ Данное определение охватывает всю сферу социальной политики и не конкретизирует государственные институты, которые могут участвовать в процессе регулирование социальной политики.

И.А. Григорьева дает другое определение социальной политики: «это деятельность государства и общественных институтов по согласованию интересов различных социальных групп, в сфере производства, распределения и потребления, позволяющая согласовать интересы этих групп с интересами человека и долговременными целями общества».¹⁹ Приоритетом такого подхода к определению социальной политики является согласованность интересов всего общества, путем регулирования деятельности политических институтов.

Поскольку данное исследование посвящено формированию и реализации региональных программ в сфере занятости, а именно, защите социальных прав безработных, то представляется необходимым придерживаться более детального определения социальной политики, где упор делается на меры социальной защиты населения.

«Социальная политика государства - это одно из направлений государственного вмешательства в социально-экономическую жизнь общества, заключающегося в предоставлении населению гарантированного уровня потребления, мер социальной защиты и разнообразных социальных услуг за счет перераспределения доходов через государственный бюджет, в целях обеспечения социальной стабильности и нормального воспроизводства».²⁰

Выделенный ранее подход к социальной политике рассматривает ее как политику стабилизации социально-трудовых отношений в обществе, является еще и частью всей социальной политики. Поэтому представляется необходимым остановить наше внимание на анализе политики занятости населения.

Политика социально-трудовых отношений или политика занятости населения была и остается ключевым блоком социальной политики. Данный тезис закреплен в рекомендациях Международной Организации Труда (МОТ) № 169, которая декларирует, что «содействие полной, продуктивной и свободной избранной занятости должна быть первоочередной задачей и неотъемлемой частью экономической и социальной политики государства».²¹

Под занятостью населения, в узком смысле слова, «подразумевается обеспеченность трудовой деятельностью или активной деятельностью, которая приносит доход».²² В широком понимании занятость рассматривают как «комплекс взаимоотношений между людьми по поводу их участия в производстве, выражающих способ вовлечения трудоспособного населения движение производства материальных и нематериальных ценностей».²³

Механизмы производства материальных и нематериальных ценностей в индустриально развитых странах и активное воздействие государственных институтов на рынок труда стали осуществляться в конце 20-х годов, когда под сомнения попали выводы классиков – экономистов о том, что рыночная система является саморегулирующейся. А все это произошло из-за мирового кризиса, и именно тогда, в такой обстановке появляется новая экономическая концепция Дж. М. Кейнса, труды которого до сих пор считаются актуальными для современной западной теории занятости²⁴.

В современных экономических условиях, особый интерес вызывает «кейнсианский» подход к регулированию занятости населения. Согласно данному подходу, Дж.М. Кейнс утверждал, что уровень занятости населения находится в руках самих рабочих. Они сами вправе решать соглашаться им или не соглашаться трудиться за маленький размер опалы труда.

Это волевое решение и обуславливает уровень занятости. Но выход для стабилизации уровня занятости населения Кейнс видел в активной роли государства. Он утверждал, что для обеспечения высокого значения занятости «важна государственная помощь спроса средством стимулирования собственного потребления и объема частных вложений».²⁵

В работе И.И. Унагаевой говорится о значительном вкладе А. Смита и Д. Рикардо в формирование концепции управления занятостью. Именно эти авторы разработали основы концепции трудовой стоимости.²⁶ Согласно их идеям, спрос на труд зависит от производительности и рыночной стоимости конечного продукта, т.е., если переводить это на современную рыночную экономику, то уровень занятости населения будет повышен в тех областях экономики, где выше производительность труда и среднерыночная стоимость конечного продукта.

Переходя к отечественным исследованиям понятия занятости населения, нужно отметить, что тезис занятости населения рассматривается российскими учёными с разных сторон, так, например, А. Бабошкин, А. Коровкин трактуют занятость как «оптимальное направление работников по областям трудовой деятельности и как степень сопричастности рабочей силы в производстве».²⁷ Данное определение содержит качественные характеристики, такие как, «оптимальное направление работников», «степень сопричастности», непонятно из определения, что в таком случае авторы подразумевают под не оптимальным направлением и кто определяет степень сопричастности.

Другой исследователь политики занятости, Васильев Я. Т., под занятостью населения понимает «меру участия людей в экономической деятельности, заполнение ими рабочих мест в соответствии с требуемой квалификацией, с личными и общественными потребностями»²⁸.

В данной работе мы будем придерживаться определения, которое содержится в Законе «О занятости населения в Российской Федерации», «занятость - это деятельность граждан, связанная с удовлетворением личных и общественных потребностей, не противоречащая законодательству Российской Федерации и приносящая, как правило, им заработок, трудовой доход».²⁹

Государственная политика в области занятости населения в Российской Федерации регулируется Законом РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации».

Интересен тот факт, что понятия занятости населения определено в ст. 1 Закона о занятости, а понятие «безработица» отсутствует в действующем российском законодательстве. Однако ФЗ «О занятости населения РФ» содержит нормы, определяющие статус безработных, так, согласно ст. 3 данного закона «безработными признаются трудоспособные граждане, которые не имеют работы и заработка, зарегистрированы в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, ищут работу и готовы приступить к ней».³⁰

Анализируя влияние акторов на формирование и реализацию региональных программ по защите социальных прав безработных, необходимо определить, какими же правами обладает безработный гражданин и что гарантирует ему государство. Так, безработный гражданин обладает такими правомочиями, гарантирующими ему право на трудоустройство как:

право на содействие в поиске подходящей работы (ст. 4);
право на выбор места работы (ст. 8), в том числе возможность трудоустройства в другой местности, а также право на профессиональную деятельность за пределами территории РФ (ст. 10);
право на бесплатную профессиональную ориентацию, профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации по направлению органов службы занятости (ст. 9, 23);
право участвовать в общественных оплачиваемых работах (ст. 24);
право на получение содействия в организации собственного дела (самозанятость населения);
право на социальную поддержку (ст. 28).³¹

На современном этапе социально-экономического развития страны, усиливается роль государственного вмешательства в решение проблем занятости на региональном уровне. Этот факт можно подтвердить тем, что, во-первых, в региональной политике занятости существует высокий территориальный дисбаланс основных показателей эффективности региональных программ. Главная причина этого кроется в неравномерности развития отдельных регионов. Во-вторых, на каналы и способы решения проблем в сфере занятости населения существенное влияние оказывает низкая мобильность трудовых ресурсов.

В-третьих, в большинстве случаев, именно регионы являются кузницей трудовых ресурсов.³²

Регулирование социальной политики в регионе и, в частности, регулирование политики занятости населения, предполагает проведение пакета мер со стороны государственных и общественных институтов, где регулирование политики занятости достигается путем оптимального в экономическом и социальном отношении уровня показателей (уровень безработицы, коэффициент напряженности и т.д.). Эти показатели являются своего рода индикаторами, характеризующими процессы занятости и состояния рынка труда регионов.

Нужно отметить, что каждый регион имеет свою социально-значимую стратегию, направленную, прежде всего, на повышение его конкурентоспособности на уровне всей страны. С этой точки зрения главная цель политики занятости региона – это формирование положительного уровня и структуры занятости населения, которые соответствуют стратегии развития данного региона. При этом в приоритете региона должны стоять задачи по рационализации занятости, по повышению ее эффективности, развитию профессиональных навыков и повышения качества конкурентоспособности рабочей силы.

Следует различать региональную социальную политику, в рамках которой реализуется региональная политика занятости, проводимая государством в отношении своих административно-территориальных единиц и политику занятости, которую самостоятельно в пределах свое компетенции осуществляют регионы.

Одной из основных форм реализации государственной политики занятости на уровне субъектов РФ являются ведомственные целевые программы содействия занятости населения. Они выступают в качестве основного инструмента регулирования рынка труда и противодействия росту безработицы.³³

Программы содействия занятости населения представляют собой «комплекс взаимосвязанных долго -, средне - и краткосрочных мер, направленных на достяжение оптимальной занятости, на социальную поддержку временно незанятых граждан и смягчение негативных последствий безработицы».³⁴

Региональные программы содействия занятости населения, являясь частью общегосударственной экономической и социальной политики, служат механизмом формирования эффективного, адресного сохранения и создания рабочих мест.

Таким образом, в данном параграфе мы рассмотрели принципы социального государства на работах Дж. Кейнса, К. Мюрдаля, рассмотрели различные подходы к определению социальной политики, основываюсь на теориях структурного функционализма и объективистском подходе Э. Дюргейма, Р. Мертона, К. Маркса.

Мы проанализировали и отечественный опыт в сфере социальной политики, дали широкое и узкое понятие социальной политики, выделяли подходы к социальной политике, приведенные А.Е. Сергеевой в работе «Специфика социальной поддержки уязвимых категорий населения». Нами было проанализировано понятие занятости, мы определили права и обязанности безработных граждан на основе «Закона о занятости населения РФ».

Теперь представляется необходимым более детально проанализировать нормативно-правовое регулирование в сфере занятости населения.
1.2 Нормативно-правовое регулирование отношений в сфере содействия занятости населения
Правовое регулирование отношений по содействию занятости населения осуществляется с помощью определенных источников, содержание которых регламентирует деятельность субъектов политики занятости и их взаимоотношения.

Общественные отношения в сфере содействия занятости населения регулируют следующие группы источников права:

Конституция Российской Федерации, являясь основным законом, который регулирует отношения в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы граждан РФ, провозглашает базовые права человека в сфере труда. Так, в РФ провозглашены право на труд; устанавливается минимальный размер оплаты труда, гарантированный государством. Это означает, что российское государство берет на себя обязанности создавать условия для занятости граждан, а также гарантировать им социальную защиту.

Свобода выбора вида занятости гарантируется ст. 37 Конституции Российской Федерации. Положения ст. 37 Конституции Российской Федерации закрепляют, наряду с другими правами в сфере труда, например, право безработных граждан на пособие по безработице (ст.39 Конституция РФ), право на защиту от безработицы.

Право на защиту от безработицы, закрепленное в Конституции РФ, выступает в качестве неотъемлемого права на труд и имеет социально-экономическое значение для всего населения. Стремление человека к труду связано не только с тем, что он получает от этого материальную выгоду, но и с тем, что материальное вознаграждение, которое получает трудящийся, дает ему возможность понять свою социальную роль, и вызывает у него чувство собственного достоинства и самоуважения.³⁵

Положения данной статьи отображается в актах федерального уровня, которые предусматривают конкретные организационно-правовые формы содействия занятости населения, нормативно - правовые акты регламентируют права и обязанности сторон правоотношений, устанавливают способы обеспечения их реализации, а так же устанавливают ответственность за невыполнение обязанностей.

Таким образом, Конституция Российской Федерации содержит ряд правовых норм, касающихся общественных отношений в сфере содействия занятости населения и защиты его от безработицы.

К источникам права относят общепризнанные нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Международные нормы, которые регулируют отношения в сфере содействия занятости, направлены на то, чтобы усовершенствовать систему социальной политики внутри государства, приблизить ее к европейским нормам.

Международные принципы, регулирующие отношения в сфере занятости находят отражение в декларациях, хартиях и пактах, принятых международными организациями. Положения о защите от безработицы, в связи с осуществлением права на труд, развернуты и конкретизированы в актах МОТ. Такими актами являются Конвенции и Рекомендации МОТ.³⁶

«Конвенция № 122 МОТ «О политике в области занятости» 1964 г. и Конвенция № 168 МОТ «О содействии занятости и защите от безработицы» 1988 г., которые рассматривают содействие полной, продуктивной и свободно избранной занятости в качестве первоочередной задачи и неотъемлемой части экономической и социальной политики государства, к сожалению, нашим государством не ратифицированы»³⁷.

Комплексным законодательным актом, регулирующим отношения в сфере содействия занятости населения, в системе федерального законодательства является Закон РФ от 19 апреля 1991 г. «О занятости населения в Российской Федерации»³⁸. Этот закон неоднократно изменялся и дополнялся федеральными законами.

Закон «О занятости населения в РФ» является комплексным законодательным актом, он является одним из основных актов, который закрепляет основные понятия, права и обязанности граждан в сфере занятости, регламентирует основные направления и формы осуществления государственной политики в области содействия занятости населения.

Законодательным актам федерального уровня, регулирующим вопросы содействия занятости, также является Трудовой кодекс РФ. В статье 1 Трудового кодекса Российской Федерации, действующего с 1 февраля 2002 г., обозначаются цели и задачи трудового законодательства. Главная его цель – «установление государственных гарантий трудовых прав и свобод граждан, создание благоприятных условий труда, защита прав и интересов работников и работодателей». ³⁹

Следует отметить, что все законы о труде, и Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» в частности, хотя и являются актами прямого действия, все же не полностью обеспечивают необходимой полноты регулирования конкретных отношений. Поэтому в ряде случаев для их применения необходимо издание подзаконных актов - постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов Министерства здравоохранения и социального обеспечения, составной частью которого является Федеральный комитет по труду и занятости. Некоторые важные вопросы содействия занятости урегулированы также Указами Президента Российской Федерации.

Кроме указов Президента РФ, отношения в сфере занятости населения и защиты населения от безработицы регулируются актами Правительства Российской Федерации.

Среди данных актов в свете темы данной работы наибольший интерес представляют постановления Правительства об утверждении программ по содействию занятости населения. По сфере действия и кругу лиц, на которых положения данных программ распространяются, все программы можно разделить на: «а) комплексные, координирующие реализацию государственной политики в сфере занятости населения, их комплексный характер предполагает осуществление мероприятий экономического, социального, организационного и правового характера; б) специальные – содержащие нормы, устанавливающие правовое положение отдельных субъектов сферы содействия занятости». ⁴⁰

Постановления Правительства также обеспечивают создание и деятельность органов системы занятости: это акты о функционировании отдельных органов в исследуемой сфере, и создание условий для их надлежащего функционирования.

Ведомственными нормативными актами, регулирующими отношения в сфере занятости, также являются письма и распоряжения Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, а именно Федеральной службы по труду и занятости⁴¹.

К числу наиболее важных актов по вопросам содействия занятости населения, принятых за последние годы Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации можно отнести Постановление Правительства РФ от 15.12.2012 № 1307 «О предоставлении и распределении в 2013 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации» (вместе с «Правилами предоставления в 2013 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации», «Методикой распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации»)⁴² и др.

Важным элементом исследуемой подсистемы источников трудового права являются нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ.

Органами государственной власти субъектов РФ, обладающими полномочиями в осуществлении социальной политики, в частности, политики в области содействия занятости населения, являются: законодательные органы субъектов РФ; органы исполнительной власти субъектов РФ, президент и губернаторы тоже являются высшими должностными лицами субъектов РФ, а также к органам исполнительной власти субъектов РФ относятся администрации субъектов, отраслевые органы исполнительной власти субъектов РФ: комитеты по труду и занятости населения, комитеты по делам молодежи, органы социальной защиты населения и др.).

Органы управления субъектов Российской Федерации активно осуществляют правотворческую деятельность в сфере регулирования отношений по содействию занятости населения. Это связано с тем, что от эффективности управления трудом в целом и отношений в сфере содействия занятости, в частности, зависит решение проблем по обеспечению жизнедеятельности самих субъектов федерации (республик, областей, городов).

Правовой основой нормотворческой деятельности субъектов РФ являются положения статей 72 (пункты «б» и «ж»), 76 (части 2 и 5) Конституции РФ, согласно которым вопросы защиты прав человека и гражданина, включая права в сфере занятости, а также социальная защита, включая социальное обеспечение (и в том числе защита от безработицы), находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.⁴³

Дальнейшая конкретизация направлений правотворческой деятельности субъектов РФ производится в статье 7 (пункты 2 и 3) Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» ⁴⁴Названный Закон РФ включает три группы положений: 1) обязательные для всех субъектов РФ; 2) те, которые субъекты РФ могут развивать в своих законах и иных нормативных правовых актах; 3) те, которые субъекты РФ могут устанавливать самостоятельно.

К числу положений, которые являются обязательными для всех субъектов РФ, относятся следующие: понятие «занятые граждане» (ст. 2); понятие «безработные граждане» (ст. 3); общее понятие «подходящая работа» (ст. 4); распределение полномочий в осуществлении государственной политики в области содействия занятости населения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ (ст. 7); права граждан в области занятости (ст. 8-11), гарантии реализации права граждан на труд (ст. 12); статус федеральной государственной службы занятости населения (ст. 15); обязанности работодателей в обеспечении занятости населения (ст. 25) и др.⁴⁵

Субъекты РФ могут самостоятельно разрабатывать и реализовывать региональные программы, предусматривающие мероприятия по содействию занятости населения. Разработчики региональные программы вправе конкретизировать направления государственной политики занятости в своем регионе, причем направления политики региона должны быть в большей степени детализированы, чем обозначенные направления федеральных органов власти.

Необходимость и возможность относительной автономии правовой организации трудоустройства на местном уровне также очевидна, поскольку состояние общероссийского рынка труда определяется местными очагами напряженности.

Органы местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Таковыми являются решения представительных органов местного самоуправления и постановления и распоряжения глав муниципальных образований. Так, например, администрацией города Пскова в сфере содействия занятости изданы Постановления:

«Об утверждении ведомственной целевой программы «О содействии занятости населения в муниципальном образовании «Город Псков» на 2013 год»)⁴⁶.

«Об утверждении «Порядка предоставления субсидий из бюджета города Пскова на финансирование мероприятий, включенных в ведомственную целевую программу «О содействии занятости населения в муниципальном образовании «Город Псков» на 2013 год»⁴⁷

Анализ структуры и содержания системы источников правового регулирования отношений в сфере содействия занятости населения приводит к выводу о том, что основную нагрузку по регулированию указанных отношений несут подзаконные нормативно – правовые акты, особенно программы, принятые на различных уровнях системы власти, а именно: федеральном, уровне субъектов РФ, уровне местных органов самоуправления.

К локальным нормативным актам и нормам, содержащимся в них, предъявляется требование о недопустимости ухудшения правового положения сторон трудовых отношений (субъектов отношений в сфере содействия занятости). Причем не должны ухудшаться не только условия труда работников, но не должны ущемляться и права собственника-работодателя, поскольку ст.209 Гражданского кодека РФ предоставляет работодателю - собственнику по своему усмотрению владеть, пользоваться, распоряжаться принадлежащим ему имуществом (организационно-имущественным комплексом).⁴⁸

Рассмотрев систему нормативно - правовых актов, регламентирующих правоотношения государства и граждан в сфере занятости населения, можно прийти к выводу о том, что сейчас происходят существенные изменения в области социальной политики, в частности, в политике занятости населения.

Несмотря на то, что объем правового регулирования в сфере занятости населения постоянно растет, в реальной жизни дела обстоят не так радужно. Примером может послужить тот факт, что закон о занятости населения никак не регламентирует взаимоотношения государственных органов с некоммерческими организациями, не определяет права и обязанности сторон, в сфере общественно – государственного партнерства, не предоставляет институтам гражданского общества правовых оснований участвовать в формировании и реализации социальной политики в отношении безработных граждан. Между тем, общественные организации, общественные движения, профсоюзы могут принимать участие в разработке региональных программ занятости и контроле эффективности таких программ.

Еще одним примером может быть ст.39 Конституции РФ, в которой закреплено право безработных граждан на пособие по безработице. Но фактически этот принцип нельзя считать выполняемым, так как прожиточный минимум по Псковской области на сегодняшний день составляет 6844 рубля ⁴⁹, а пособие по безработице составляет 30% от этой суммы. Отсюда можно сделать вывод, что безработный человек должен попытаться прожить на 2053 рубля в месяц, что вряд ли соответствует статусу социального государства.

Далее, нам представляется необходимым перейти к анализу политического цикла, который поможет нам структурировать акторов и способы их влияния на этапах формирования и реализации региональных программ по содействию в защите социальных прав безработных.
1.3 Теоретические подходы к анализу политического цикла
Выбранная мною тема «Влияние акторов на формирование и реализацию региональных программ по содействию в защите социальных прав безработных» имеет социально значимый характер, поэтому требует особого внимания и тщательно проработанной теоретической базы, которая поможет разобраться в проблеме государственного регулирования и выявить факторы формирования этих программ.

Для анализа социальной политики в сфере занятости населения мы будем использовать теорию «политического цикла», сформулированную в 1971 году Г. Лассуэллом. Смысл его теоретического похода состоит в том, что он рассматривает государственное регулирование, как процесс, состоящий из 5 этапов:

1. Определение проблемы.

2. Конструирование вариантов политики/формулирование альтернатив политических решений.

3. Поиск решения/выбор предпочтительного варианта политики

4. Реализация политики

5. Оценивание/мониторинг⁵⁰.

В данной работе наше внимание мы остановим на 3 этапах этой модели. Это будет «определение проблемы» - выявление социально-значимых проблем, причем, это проблемы, которые общество не может урегулировать самостоятельно, и здесь будет требоваться вмешательство государственных институтов.

Вторым этапом будет « поиск решения/выбор предпочтительного варианта политики». На этом этапе нам будет необходимо посмотреть на то, в чью пользу государство делает выбор, т.е. как принимается единственный вариант политики из предложенных альтернатив.

Третий этап «реализация политики» мы анализировали по материалам, полученным в ходе производственной практики и из экспертных интервью. На этом этапе предпринята попытка оценить, как выбор одной из альтернатив преобразовывается в конкретную программу действий.

Для обоснования выбора проблемы («повестки-дня») мы будем использовать концепцию множественных потоков Д. Кингдона. Данную концепцию он описал в своей книге «Agendas, Alternatives, and Public Policies» (Kingdon 1984)⁵¹. Позже на основе этой концепции Николаос Захариадис выделил три фактора придания ситуации статуса проблемы⁵²:

индикаторы и показатели (например, уровень регистрируемой безработицы по Псковской области, коэффициент напряженности, территориальный дисбаланс);
фокусирующие события (например, нецелевое использование бюджетных средств), которые приковывают внимание СМИ, общества и политических акторов к проблемной ситуации;
обратная связь, которая позволяет оценить эффективность/неэффективность проводимых региональных программ в сфере защиты социальных прав безработных.

Для понимания того, как происходит выбор вариантов политики и как она реализуется на практике, нам необходимо проанализировать концепцию прерывистого равновесия Ф. Баумгартнера и Б. Джонса.⁵³

Согласно этой теории изменения в политическом курсе происходят от взаимодействия политических институтов на разных уровнях политической власти. Эта теория была разработана как один из вариантов американской национальной политики в долгосрочной перспективе. Функции этого политического курса состояли из взаимодействия политических институтов, мобилизации политических ресурсов, рационального принятие решения, причем все это факторы должны быть в положительно-растущей динамике. И все это вместе, по Ф. Баумгартнеру и Б.Джонсу, дает точку равновесия. Но наряду с положительной динамикой этой концепции, они описывают и отрицательное равновесие. Когда «сдвиг точки» происходит не запланировано. Важным моментом отрицательного равновесия является путь урегулирования конфликта, здесь, отмечают авторы, хорошо прослеживается выбранный политический курс: будет ли это регулироваться сверху (т.е. государство будет решать вопросы координации действий) или инициатива будет снизу (группы интересов, группы защиты, профсоюзы), либо это будет взаимодействие разных уровней власти, включая инициативу снизу.

Теперь необходимо перейти к более детальному анализу групп интересов и акторов влияния на процесс принятия политического решения. В работе Дж. Майера «World society, institutional theories and actors» можно проследить пути развития отношений между государством и акторами. В главе «Otherhood and the Rise of the Actor», Дж. Майер пишет о том, что с развитием общества и роста научно- технического процесс меняется взаимоотношения власти и общества. ⁵⁴ Государство уже не может быть лакмусовой бумажкой для всех проблем населения и прибегает к помощи гражданских и общественных институтов. Дж. Майер говорит о том, что в современном обществе, отдельные люди, группы людей, являются регуляторами общественно-политических отношений, тем самым эти заинтересованные группы становятся носителями ответственности за принятые или непринятые социально-политические действия. И если раньше люди большее внимание уделяли проблемам окружающей среды, прав человека, то сейчас заинтересованные группы могут принимать участия даже в формировании государственных программ, таких, например, как региональные программы в сфере занятости населения.

Дело в том, что влияние акторов на процесс формирования и принятия политических решений проходит на разных уровнях власти, специфика такого взаимодействия зависит от характера взаимоотношений государства и заинтересованных групп интересов. Традиционно выделяются две основные модели взаимодействия для выработки политического курса: плюралистическую⁵⁵ и корпоративистскую⁵⁶.

Плюралистическая модель - это такая модель представительства интересов, которая предполагает наличие множества свободно возникающих, независимых от государства групп интересов. Разрозненные акторы этой модели не обладают монополией на представительство интересов в той или иной сфере и могут конкурировать между собой.⁵⁷

Надо отметить, что в «плюралистической модели представительства интересов «государственные институты являются выразителями баланса интересов различных групп, пронизывающих общество сверху донизу» (А. Бентли), и «ни одна из групп не в состоянии полностью подчинить своим интересам государственную политику» (Д. Трумэн)».⁵⁸

Корпоративистская модель представительства интересов состоит из малочисленных заинтересованных групп, которые функционально выстроены и упорядочены по иерархическому принципу.

«В рамках данной модели государство может взаимодействовать с одной или несколькими группами, делегируя им монопольное право на представительство определенного интереса в обмен на лояльность указанных групп».⁵⁹

Эти модели взаимодействия государства и заинтересованных акторов могут проявляться на федеральном и региональном уровне, более того, эти модели могут являться механизмом взаимодействия между этими двумя уровнями власти.

Мы остановим наше внимание на региональном уровне, а именно, на взаимодействии региональной и федеральной власти в формировании и реализации региональных программ по защите социальных прав безработных в Псковской области.

Если говорить о региональном уровне, и Псковский регион здесь не исключение, то необходимо констатировать поведение политических региональных элит, как адаптирование к существующей реальности.

А.Е. Чирикова указывает на то, что российская взаимосвязь регионалов и федералов – это выстроенная вертикаль власти, которая блокирует любую инициативу «снизу». Кроме подавления инициативы «снизу» А.Е. Чирикова выделяет еще несколько факторов характеризующих взаимоотношения федеральных и региональных групп интересов:

сужение политической составляющей в инициативах региональных элит, уход региональных элит из публичной сферы в область неформальных договоренностей;
сохранение выстроенной вертикали отношений, которая характеризуется патернализмом при взаимодействии с федеральным центром;
доминирования краткосрочных целей над долгосрочными⁶⁰.

Теория социального конструирования целевых групп политического курса (social construction of target populations)⁶¹, разработанная А. Шнайдером и Х. Ингрэмом выделяет четыре типа заинтересованных групп:

привилегированные группы — то есть группы, обладающие способностью эффективно влиять на процесс принятия политических решений; являющиеся носителями положительного образа в общественном сознании.
претендующие группы — группы, также способные влиять на политиков, но представляемые обществом скорее негативно.
зависимые группы — те, кто не способны извлекать выгоду из общественного расположения к ним в силу неорганизованности и отсутствия у них доступа к процессу принятия решений;
девиантные группы — те, кто не способен влиять на принятие решений и воспринимается в обществе негативно.⁶²

Если говорить об отдельных акторах социальной политики, то это лица или группы лиц, которые обладая необходимыми ресурсами, оказывают влияние на выработку направлений социальной политики и ее реализацию в регионе. Среди наиболее значимых акторов социальной политики в регионе исследователи выделяют:

«федеральная власть;
региональная исполнительная и законодательная ветви власти;
федеральные и региональные бизнес – структуры;
региональные партийные, профсоюзные, общественные и международные организации;
несистемные акторы (активные граждане)»⁶³

Таким образом, мы проанализировали политический цикл Г. Лассуэла, остановив свое внимание на 3 этапах этого цикла, а именно:

1.Определение проблемы

2.Поиск решения/выбор предпочтительного варианта политики

3.Реализация политики.

Для первого этапа мы использовали концепцию множественных потоков Д. Кингдона. И анализ этой концепции, проведенный Николаосом Захариадисом, который выделял три фактора придания ситуации статуса проблемы (индикаторы, фокусирующие события, обратная связь).

Для анализа второго этапа мы рассмотрели работу Дж. Майера «World society, institutional theories and actors». Пришил к выводу, что в выборе предпочтительно варианта политики большую роль играет характер взаимоотношений государства и заинтересованных групп интересов, для этого мы проанализировали основные модели взаимодействия для выработки политического курса: плюралистическую и корпоративистскую. А.Е. Чирикова описывает факторы, характеризующие взаимоотношения федеральных и региональных групп интересов, такие как: сужение политической составляющей в инициативах региональных элит, выстроенная вертикаль отношений, которая характеризуется патернализмом; доминирования краткосрочных целей над долгосрочными.

И, последний третий этап, - реализация политики, необходимо рассмотреть на основе экспертных интервью в практической части выпускной квалификационной работы, к чему мы и преступим уже во второй главе данной работы.

Глава 2. Анализ трех этапов политического цикла в сфере защиты социальных прав безработных на региональном уровне
2.1 Определение проблемы. Ситуация на рынке труда Псковской области в 2012 году
Первым этапом политического цикла, в рамках которого мы рассматриваем формирование и реализацию региональных программ по содействию в защите социальных прав безработных в Псковской области является определение проблемной ситуации. Стартовой точкой в разработке политики в сфере занятости населения, а в частности в разработке региональных программ, является определение проблемы или «повестки дня». Для обоснования выбора проблемы мы будем использовать концепцию множественных потоков Д. Кингдона.

Данная концепция описана в работе 1984 года «Agendas,Alternatives, and Public Policies». ⁶⁴ Позже на основе этой концепции Николаос Захариадис выделил три фактора придания ситуации статуса проблемы.⁶⁵ Мы проинтерпретировали эти факторы в рамках темы нашего исследования:

индикаторы и показатели (например, уровень регистрируемой безработицы по Псковской области, коэффициент напряженности).
фокусирующие события (например, деятельность государственных органов во время экономического кризиса, нецелевое использование бюджетных средств), такие события, которые приковывают внимание СМИ, общества и политических акторов к проблемной ситуации;
обратная связь, которая позволяет оценить эффективность/неэффективность проводимых региональных программ в сфере защиты социальных прав безработных.

Анализ этих факторов, выделенных Н. Закаридиасом, позволяет обозначить проблему государственного регулирования в сфере социальной защиты безработных в Псковской области, как актуальную и требующую глубокого анализа.

Во-первых, используя предложенную классификацию, мы проанализировали «индикаторы и показатели» сферы занятости труда Псковской области. Анализ рынка труда, осуществленный Управлением Федеральной государственной службы занятости населения по Псковской области, установил, что в январе 2012 года уровень регистрируемой безработицы достигал 1,7 % к экономически активному населению (далее ЭАН), в абсолютном выражении – 6,1 тыс. человек и после незначительного роста в феврале-марте (1,8 %) продолжал снижаться.

Уровень регистрируемой безработицы на 01.01.2013 года составил 1,3 процента к ЭАН, что на 0,4 п.п. меньше, чем на 01.01.2012 года (1,7 % к ЭАН)⁶⁶, что видно на приведенном графике 1.

Согласно данным графика, в области изменения уровня регистрируемой и структурной безработицы на 2011-2012 год мы видим положительные изменения ситуации на рынке труда Псковской области. Но надо отметить тот факт, что эти показатели не минимизированы и органам власти есть куда направить свои силы, для того, чтобы повысить коэффициент эффективности.

следующая страница >>