Отчет о деятельности

Отчет о деятельности

Министерства культуры Московской области в области государственной охраны объектов культурного наследия

за 2012 год

В текущем году Министерство культуры осуществляло свою деятельность в сфере государственной охраны по нескольким основным направлениям:

- нормативно-правовое регулирование

- государственный учет объектов культурного наследия

- утверждение границ территорий памятников и организация зон охраны объектов культурного наследия

- контрольно-надзорная деятельность в сфере охраны объектов культурного наследия

- организация проведения историко-культурной экспертизы и рассмотрение проектной документации по сохранению объектов культурного наследия, а также градостроительной, землеустроительной и проектной документации в муниципальных образованиях Московской области.
Нормативно-правовое регулирование
В 2012 году в Министерстве культуры была продолжена работа по нормативно-правовому обеспечению деятельности в сфере государственной охраны объектов культурного наследия.

После проведения анализа результативности контрольно-надзорных мероприятий в прошедшие годы, в июне 2012 года Министерство вышло с инициативой в Правительство Московской области и Министерство культуры Российской Федерации о необходимости увеличения штрафных санкций за нарушения требований законодательства об объектах культурного наследия, увеличения сроков давности привлечения к административной ответственности за правонарушения с 2-х месяцев до 1 года и наделении органов государственной охраны объектов культурного наследия правом проведения административного расследования.

Со своей стороны Министерство культуры Московской области инициировало подготовку законопроекта «О внесении изменений в Закон Московской области «Об административной ответственности за правонарушения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регионального (областного) значения и местного (муниципального) значения, расположенных на территории Московской области».

Данный законопроект направлен на предупреждение нарушений законодательства об объектах культурного наследия, связанных с причинением вреда объекту культурного наследия, искажением его исторического облика, незаконной застройкой территорий памятников и их зон охраны.

Предлагаемые изменения позволят обеспечить и повысить результативность контрольной деятельности областного органа охраны объектов культурного наследия, который в процессе осуществления полномочий в области государственной охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Московской области, а также при проведении мероприятий по государственному контролю за их сохранением и использованием, выявляет на территории многочисленные нарушения требований действующего законодательства об объектах культурного наследия.

В результате этим законопроектом штрафы для юридических и должностных лиц увеличены в десять раз: с 10 и 50 тысяч рублей до 100 и 500 тысяч рублей. Вопросы увеличения сроков давности привлечения к административной ответственности и наделения органов государственной охраны объектов культурного наследия правом проведения административного расследования до настоящего времени на федеральном уровне пока не рассматривались.

В 2012 году полномочия по государственной охране объектов культурного наследия осуществлялись Министерством в условиях, когда большинство объектов культурного наследия федерального и регионального значения Московской области еще не прошли процедуру регистрации в едином государственном реестре объектов культурного наследия народов Российской Федерации (далее – реестр), не имеют утвержденных границ территорий и зон охраны, а данные об этих границах и памятниках не внесены в государственный кадастр объектов недвижимости (ГКН) и единый государственный реестр прав и ограничений на объекты недвижимости (ЕГРП).

В прошедшем году Министерством культуры было принято 13 распоряжений по утверждению границ и режимов использования территорий объектов культурного наследия как федерального, так и регионального значения.

Также в 2012 году Министерством культуры было подготовлено к утверждению 10 проектов постановлений Правительства Московской области об утверждении зон охраны объектов культурного наследия, 5 из которых были утверждены, остальные проходят согласования и юридическую правку.

В частности, утверждены границы зон охраны для объекта культурного наследия федерального значения – усадьбы Голохвостовых в пос.Пионерский Истринского муниципального района, для объекта культурного наследия регионального значения – усадьбы «Тимохово», расположенного в г.Видное Ленинского муниципального района, для ансамбля Казанской и Спасской церквей в с.Гагино Сергиево-Посадского муниципального района.

В рамках выполнения поручений Президента Российской Федерации, касающихся установления границ территорий и зон охраны музеев-заповедников и других объектов культурного наследия, в 4 квартале 2012 года Министерством культуры была завершена работа по координатному описанию ранее утвержденных границ территорий и зон охраны Ново-Иерусалимского монастыря в г.Истра, что позволило Министерству подготовить соответствующее постановление Правительства Московской области.

Необходимо отметить, что в 2012 году были утверждены границы территорий и зон охраны в основном тех объектов, проектная документация по которым была выполнена за счет привлеченных внебюджетных средств. Это связано с тем, что только в 2012 году было возобновлено финансирование программы «Сохранение, использование, популяризация и государственная охрана объектов культурного наследия в Московской области на 2009-2012 годы» по разделу «Государственная охрана объектов культурного наследия» в размере 18,7 млн.рублей.

Это позволило Министерству культуры в этом году за счет областного бюджета заказать 7 проектов зон охраны для комплексных памятников Московской области, 31 проект предмета охраны и 9 проектов определения границ территорий комплексных объектов культурного наследия. Также заказаны геодезические работы по определению координат для 20 территорий памятников, в том числе для ранее утвержденных границ территорий и зон охраны.

Работы выполнены для Дома-музея П.И.Чайковского, усадьбы «Майданово» и усадьбы «Фроловское» в г.Клину, для Дома А.П.Чехова в Мелихово, для ансамбля Зарайского кремля в г.Зарайске, для усадьбы «Тарасково» в Каширском муниципальном районе и многих других объектов.

Все это позволит Министерству культуры в первой половине 2013 года подготовить к утверждению еще целый комплекс документов, который позволит обеспечить охрану конкретных памятников, осуществить их регистрацию в реестре и внести эти данные в ГКН И ЕГРП.

В 2012 году Правительством Московской области утверждена новая долгосрочная целевая программа Московской области «Развитие сферы культуры на территории Московской области на 2013-2015 годы», в которой заложены в десятки раз больше средств на проведение работ, направленных на подготовку проектных документов по границам территорий памятников, их зон охраны, предметов охраны объектов, а также координатному описанию ранее утвержденных границ территорий и зон охраны памятников.

В связи с отсутствием финансирования была в значительной степени сокращена работа Министерства по выявлению объектов культурного наследия, т.к. установленный порядок учета таких объектов предусматривает проведение историко-культурной экспертизы, средства на проведение которой не были предусмотрены.

Единственным исключением этому стала подготовка актов государственной историко-культурной экспертизы на 41 выявленный объект археологического наследия, расположенный в охранных зонах «Древнего города Радонежа». Дополнительные средства на эту работу были выделены Правительством Московской области в рамках долгосрочной областной программы в целях выполнения поручений Президента Российской Федерации.

В результате вся деятельность Министерства в области государственного учета объектов культурного наследия была сконцентрирована на выявлении объектов археологического наследия, сведения о которых предоставлялись по инициативе Института археологии Российской Академии наук, а также в формировании пакетов документов (учетных дел) для проведения регистрации памятников в едином государственном реестре объектов культурного наследия народов Российской Федерации.

В результате по заявке Министерства в 2012 году в Министерстве культуры России прошли регистрацию в реестре только 4 объекта культурного наследия, документы по которым были подготовлены в предыдущий год.

В течение всего года в Министерстве проводилась работа по уточнению состава комплексных памятников, их местонахождения (адресов), датировки и иных сведений государственного учета.

В результате, в сентябре – октябре 2012 года были завершены работы по документальной инвентаризации имеющихся в распоряжении Министерства культуры Московской области материалов и документов по объектам культурного наследия учетного характера.

В итоге был уточнен количественный состав объектов культурного наследия, определено количество объектов, по которым проведены кадастровые работы, уточнен перечень объектов, по которым разработан и утвержден предмет охраны.

При подсчете пообъектного состава ансамблей были учтены только те объекты, которые прописаны в правоустанавливающих документах о постановке их на государственную охрану.

Ансамбли, в которых не прописан состав в правоустанавливающем документе, учитывались, как один объект. Таких объектов насчитывается 69 (26 объектов регионального значения, 43 объектов федерального значения). Пообъ6ектный состав данных ансамблей будет уточнен в рамках подготовки документации, необходимой для регистрации объектов в едином государственном реестре объектов культурного наследия, при осуществлении работ по определению проектов предмета охраны, как на ансамбль в целом, так и на наличие его составляющих.

Таким образом, по состоянию на 01.10.2012 года на территории Московской области расположено 5825 (из них объектов археологического наследия – 1689):

Общее количество объектов федерального и регионального значения составило 3415 единицы. Из этого числа объектов культурного наследия федерального значения – 1339 единиц, из них:

- 172 объекта находится в ведении Минкультуры России

- 1167 объектов - в ведении Московской области, из них 108 – объекты археологического наследия.

Количество объектов культурного наследия регионального значения составило 2076 единицы (из них 8 - объекты археологического наследия).

Выявленных объектов культурного наследия насчитывается 2410 единиц, из них 1469 – объекты археологического наследия.

Общий анализ наличия документации, необходимой для дальнейшей регистрации объектов культурного наследия в едином государственном реестре объектов культурного наследия, показал, что полным комплектом документов обеспечено 12 памятников, из них 4 объекта зарегистрированы в реестре, по 8 объектам подготовлены учетные дела.

На 2942 объектов культурного наследия регионального и федерального значения требуется разработка зон охраны, на 26 утвержденных зон охраны требуется разработка координат поворотных точек, что в свою очередь будет учтено при составлении долгосрочных целевых программ на последующие годы.

Анализ документации по разработанным и утвержденным границам территории памятников выявил следующее:

542 объекта культурного наследия (381 объектов федерального значения, 161 объект регионального значения) имеют утвержденные границы территории и режимы использования территории, из них территории 247 объектов культурного наследия (192 объектов федерального значения, 55 – регионального значения) имеют утвержденные координаты поворотных точек. Соответственно, сведения по утвержденным границам территории и координатам поворотных точек 247 объектов направлены в государственный кадастр недвижимости.

По утвержденным территориям 76 объектов культурного наследия в рамках долгосрочной целевой программы 2012 г. будут обеспечены координатами поворотных точек.

Таким образом, по утвержденным территориям 219 объектов культурного наследия требуется определение координат поворотных точек.

Анализ документации по наличию сведений по предмету охраны показал следующее.

На 23 объекта культурного наследия регионального значения утвержден предмет охраны, на 61 объект имеется разработанная проектная документация (на 16 объектов регионального значения и на 45 объектов федерального значения).

122 объекта культурного наследия (21 объект регионального значения, 101 объект федерального значения) в рамках целевой программы в 2012 г. будут обеспечены проектами предмета охраны.

В итоге, к концу 2012 года в Министерстве культуры оказалось только 3 заключения государственной историко-культурной экспертизы, выполненные за внебюджетные средства, о целесообразности включения выявленных объектов в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Осуществление переданных федеральных полномочий по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения.
В соответствии со ст. 9.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» органам государственной власти субъекта Российской Федерации с 1 января 2008 года переданы полномочия по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения.

Средства на осуществление переданных полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета, общий объем средств, предусмотренных в Федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий, определяется на основе методики, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 №1183.

В настоящее время в соответствии с действующим порядком предоставляемые субъекту Российской Федерации субвенции из федерального бюджета на исполнение переданных полномочий не могут расходоваться на мероприятия по государственной охране памятников (т.е. не могут быть израсходованы на определение границ памятников, разработку проектов зон охраны и проектов «предметов охраны памятников), а предназначены только на содержание и обеспечение деятельности аппарата сотрудников органа охраны объектов культурного наследия субъекта Российской Федерации.

В то время как переданные полномочия включают в себя не только мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия, (которые учитываются в формулах расчета объема субвенций), но и такие полномочия как формирование единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия, установление границы территории объекта культурного наследия, установку на объектах культурного наследия информационных надписей и обозначений.

Для исполнения этих полномочий требуется, прежде всего, финансирование разработки проектной документации по определению границ территорий объектов культурного наследия, их зон охраны, предмета охраны, проекта информационной надписи, а также проведения работ по ее установке. Упомянутая методика, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации, по которой определяется объем субвенций, не учитывает необходимость финансирования указанных выше мероприятий.

Это, в свою очередь, ведет к необходимости расходования средств областного бюджета на мероприятия по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения.

Принимая во внимание значительное количество объектов культурного наследия на территории Московской области необходимо реально осознать, что за счет средств только бюджета Московской области выполнить и ускорить данную работу невозможно (это более 3 млрд. рублей). Поэтому для успешного исполнения переданных федеральных полномочий потребуется планомерное долевое финансирование из федерального бюджета мероприятий по документационному обеспечению Реестра, разработке проектов зон охраны и цифровому определению координат этих границ.

Министерством культуры Московской области были подготовлены необходимые предложения по данному вопросу и направлены в адрес Министерства культуры Российской Федерации.

В 2012 года Министерством осуществлен значительный объем контрольно-надзорных мероприятий.

Проведены плановые и внеплановые проверки соблюдения законодательства в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия, а также инспекционные выезды сотрудников Министерства по выявленным фактам нарушений и жалобам граждан.

По нескольким объектам культурного наследия сотрудники Министерства участвовали в совместных проверках с органами прокуратуры и территориальными органами Министерства культуры России.

По итогам указанных мероприятий сотрудниками Министерства готовились предписания в адрес лиц, нарушивших законодательство об объектах культурного наследия, письма с предупреждениями, возбуждались дела об административном правонарушении и нарушители привлекались к административной ответственности.

Кроме этого, представители Министерства принимали активное участие в судебных разбирательствах, в которых Министерство культуры привлекалось в качестве ответчика или третьего лица.

В 2012 году Министерством культуры Московской области были созданы несколько межведомственных рабочих групп для координации деятельности областных и федеральных надзорных органов исполнительной власти.

В частности, в марте 2012 года была создана межведомственная рабочая группа по координации работы по пресечению, предупреждению и профилактике нарушений федерального законодательства об охране объектов культурного наследия в отношении территорий музеев-заповедников и музеев-усадеб, а также установлению границ музеев-заповедников, музеев-усадеб и других объектов культурного наследия на территории Московской области.

В указанную группу вошли представители Главного Управления архитектуры и градостроительства Московской области, Управления Минкультуры по ЦФО, ФБУ «Кадастровая палата Московской области», а также Управления Росреестра по Московской области.

По поручению Губернатора Московской области С.К.Шойгу, в августе 2012 года была создана рабочая группа по сохранению объектов культурного наследия Сергиево-Посадского района.

В октябре 2012 года была сформирована рабочая группа из руководителей Министерства культуры России и областного министерства культуры для решения оперативных вопросов по охране объектов культурного наследия.

Итоги прошедшего периода показывают, что наиболее распространенными нарушениями остаются проведение ремонтных работ на памятниках без разрешения и согласованной проектной документации, а также нарушение утвержденных режимов использования зон охраны памятников.

Силами, которыми располагает Министерство, охватить проверками даже большинство архитектурных памятников пока не представляется возможным. Не помогает этому и большая работа, проводимая Министерством по оформлению охранных обязательств, в которых сформулированы все основные требования законодательства по использованию и сохранению памятников. Большинство пользователей, проверенных в прошедшем году, уже имели охранные обязательства и, несмотря на это, вели работы без разрешения.

В целях укрепления деятельности в сфере государственной охраны объектов культурного наследия в апреле 2012 года Правительством Московской области было принято решение об изменении структуры и увеличении штатной численности Министерства культуры Московской области на 25 единиц (постановление Правительства Московской области от 12.04.2012 №482/14).

В результате этих изменений в структуре Министерства культуры было создано самостоятельное Управление государственного контроля за сохранением и использованием объектов культурного наследия и были усилены структурные подразделения Управления государственной охраны объектов культурного наследия.

Однако укрепление структуры Министерства не было завершено.

В целях реализации постановления Губернатора Московской области от 15.05.2012 №115-ПГ «О структуре Правительства Московской области, исполнительных органов государственной власти Московской области и подведомственности государственных органов Московской области» 13 июня 2012 года Правительством Московской области была установлена новая штатная численность Министерства культуры Московской области в количестве 128 человек (постановление Правительства Московской области от 13.06.2012 №816/19).

Существующие противоречия между градостроительным, земельным законодательством и законодательством об объектах культурного наследия, а также несовершенство документационного обеспечения деятельности органов охраны объектов культурного наследия приводит к тому, что по ряду наиболее известных памятников в Московской области таких как Бородинское поле, усадьба «Архангельское», «Древний город Радонеж» периодически возникают скандальные ситуации, проходят судебные разбирательства, проводятся контрольные мероприятия.

В этих условиях представляется важным, чтобы действия и мероприятия Министерства культуры Московской области были более заметны для общества и иных надзорных органов, более своевременны и эффективны по отношению к выявленным нарушениям законодательства.

Между тем, в 2012 году, как и в 2011 году, Министерство культуры в большинстве своем участвовало в судебных процессах в качестве третьих лиц, или ответчика. Это объясняется тем, что при существующей загруженности сотрудники, имеющие опыт и специальное юридическое образование, не в состоянии одновременно осуществлять контрольные проверки и готовить материалы в суд, организовывать административное рассмотрение и выезжать еженедельно на судебные заседания.

В результате во многих кругах и инстанциях, особенно в органах прокуратуры, Министерство культуры уличают в пассивной позиции. Отсутствие возможности по каждому выявленному нарушению довести дело до судебного решения приводит к тому, что многие нарушители уходят от ответственности, либо не выполняют предписания Министерства и не платят штрафы. Поэтому в этом вопросе необходимо разделение: одни сотрудники – проверяют, другие – пишут претензии и участвуют в судах.

Несмотря на указанные трудности, в 2012 году Министерство культуры активно отстаивало сохранность и неделимость усадьбы «Архангельское» (отклонило новый проект зон охраны, предлагающий значительное сокращение территории ансамбля, остановило стройку Министерства обороны Российской Федерации на территории усадьбы), продолжало проверки и инспекционные выезды в охранных зонах «Древнего города Радонежа» и музея-усадьбы «Абрамцево, музея-заповедника Д.И.Менделеева и А.А.Блока, отстояло территорию музея М.И.Цветаевой в г.Королеве и т.д.

Изучение опыта в других субъектах Российской Федерации с такой же численностью объектов культурного наследия показывает, что только в условиях, когда основные направления деятельности органа охраны объектов культурного наследия обеспечены штатно и финансово, удается не только управлять и контролировать развитие этой отрасли государственного управления, но и предотвращать снижение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Например, при наличии 5 241 объекта культурного наследия и 807 выявленных объектов культурного наследия в городе Москве штатная численность сотрудников Департамента культурного наследия составляет более 250 человек.

В Московской области в настоящее время насчитывается более 5 825 памятников, включая выявленные объекты культурного наследия, по которым еще необходимо определить статус.

Однако все эти объекты расположены на гораздо большей по площади территории, что требует значительно больше технических, временных и финансовых ресурсов и затрат для выполнения поставленных задач, направленных на упорядоченный учет памятников, контроль за их использованием и реставрацией, создание условий для сохранения и предотвращения их уничтожения, эффективную юридическую защиту объектов культурного наследия, реставрацию архитектурных памятников, находящихся в собственности Московской области, проведение мероприятий по внесению данных об объектах культурного наследия в государственный кадастр недвижимости и единый государственный реестр прав (ЕГРП) и многое другое.

В связи с вышеизложенным, назрела необходимость кардинального изменения структуры и численности Министерства культуры Московской области в части, касающейся исполнения полномочий по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране памятников всех видов и категорий.