Методика оценки эффективности внешнеэкономической политики государства: институциональный подход т. Н. Гоголева

«Национальные интересы: приоритеты и безопасность».-2010.-№7 (64).-С.81-86.
МЕТОДИКА ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ

ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА: ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ПОДХОД
Т.Н. ГОГОЛЕВА,

доктор экономических наук, заведующая кафедрой экономической

теории и мировой экономики

Л. А. МАЖАРОВА,

аспирант кафедры экономической теории и мировой экономики

Воронежский государственный университет
В статье изложен комплексный подход к оценке эффективности процесса формирования и конечных результатов государственной внешнеэкономической политики. Этот подход позволяет говорить о механизме формирования государственной политики, состоящем из нескольких взаимосвязанных элементов: политического, административного и макроэкономического. Обосновывается необходимость выбора отдельного критерия эффективности для каждого из перечисленных элементов.

Ключевые слова: теория общественного выбора, государственное регулирование, внешнеэкономическая деятельность (ВЭД), субъекты ВЭД, комплексный подход, эффективность, сбалансированность, Парето-эффективность, экспорт, импорт, внешнеторговый баланс.
Проблема выбора стратегии государственного регулирования экономики имеет длительную историю, практически равную истории государственности, но однозначного ответа на вопрос об эффективном объеме и содержании вмешательства государства в экономику до сих пор не найдено. В то же время эта проблема не теряет своей остроты, а в настоящее время представляется особенно актуальной в связи с необходимостью преодоления негативных последствий глобального экономического кризиса.

Изложенная ниже методика, безусловно, не претендует на роль единственного универсального критерия эффективности. Однако ее применение делает возможной оценку эффективности как отдельных действий государства, так и всего механизма, «приводящего в действие» государственную политику, направленную на регулирование каждой из сфер, составляющих экономическую систему.

Одной из проблем методологического характера, затрудняющих, по мнению авторов, исследование данного вопроса, является то, что все существующие подходы к определению сущности государственной политики рассматривают только один из этапов принятия государственного решения, а не весь процесс его формирования.

Так, несмотря на то, что практически все экономические школы — от меркантилистов до кейнсианства — рассматривали вопросы о мерах государственного вмешательства в экономику, в рамках их внимания оставался конечный результат реализации государственной политики.

Принципиально другая трактовка роли государства в экономической системе была сформирована в рамках неоинституциональной теории. Неоинституционалисты, а также сторонники возникшей в рамках данного направления теории общественного выбора рассматривают деятельность государственных структур, прежде всего в контексте общественного (коллективного) характера принятия государственных решений. Эффективность принятия государственных решений в данном контексте зависит, прежде всего, от эффективности самого регламента их утверждения, а точнее, согласно подходу теории общественного выбора, от его соответствия критерию Парето-эффективности. То есть, в данном случае исследуется почти исключительно стадия утверждения государственных решений, что является несомненным ограничением данного подхода.

Необходимо отметить, что ряд альтернативных подходов к исследованию данного вопроса существует в рамках политической науки. Так, сущность государственной политики трактуется ими как движение к поставленной цели (политический подход), как процесс поэтапного снятия проблемы (менеджеральная парадигма), как согласование различных целей и интересов (социальный подход), как процесс взаимодействия органов государственной власти (нормативный подход). Однако все они также носят в определенной степени фрагментарный характер.

В этой связи, очевидно, целесообразной представляется разработка комплексного подхода к исследуемой проблеме, основанного на синтезе предпосылок теории общественного выбора, составляющей методологическую базу изложенной ниже методики, и ряда положений политической науки, дополненном анализом основных макроэкономических показателей. Такой подход позволяет отразить полный процесс формирования государственной политики, включающий разработку, утверждение и реализацию государственных решений. В его рамках представляется возможным говорить о механизме формирования государственной политики, состоящем из нескольких взаимосвязанных элементов (аспектов), содержание которых во многом определяется спецификой конкретного принимаемого решения. В этой связи для построения адекватной реальным процессам модели механизма принятия государственных решений целесообразным представляется исследование каждого конкретного направления регулирования и раскрытие его специфики.

Подобная конкретизация, по мнению авторов, может быть успешно проведена по двум основным параметрам:

1) конкретизация сферы формирования государственной политики. Современная система регулирования экономики предполагает наличие ряда разноплановых направлений — налоговая политика, политика в сфере занятости, внешнеэкономическая политика, инвестиционная политика и т.п. При этом необходимо учитывать, что каждое из направлений имеет свою специфику, которая должна быть отражена при описании содержания каждого из аспектов механизма ее формирования и при разработке методики оценки эффективности. Эффективность государственного регулирования экономики в целом может быть оценена посредством анализа политики в каждой из сфер;

2) конкретизация уровня формирования государственной политики. Содержание данного направления подразумевает, что в стране с федеративным устройством, которой является РФ, целесообразным представляется разграничение федерального и регионального (уровня субъектов Федерации) уровней формирования государственной политики, поскольку между ними существуют значительные различия в составе и компетенциях регулирующих органов.

Для целей проводимого анализа целесообразным представляется рассматривать решения федерального центра как экзогенные условия, на основании которых формируются государственные решения регионального уровня.

Примером, иллюстрирующим выделение основных элементов механизма формирования государственной политики и конкретизацию их содержания по сфере и уровню, может служить представленное ниже описание механизма формирования внешнеэкономической политики на региональном уровне (на примере Воронежской области). Так, механизм формирования государственной политики включает в себя следующие аспекты: политический, административный, макроэкономический.

1. Политический аспект. Содержание государственных решений определяется в политическом аспекте, прежде всего, желанием субъектов политического процесса реализовать свои индивидуальные цели за счет ресурсов государства. Для достижения таких целей участники могут создавать коалиции, оказывать давление друг на друга в рамках предоставляемой регламентом «свободы маневра» и т. п. В целом этот уровень отражает этап формулировки государственного решения, в котором принимают участие, хотя и в разных ролях, все члены общества.

Однако спецификой внешнеэкономической сферы является то, что внешнеэкономическая деятельность (ВЭД) не находится в отличие от, например, политики государственного регулирования в сфере медицинского обслуживания или создания городской инфраструктуры, в сфере интересов широких масс населения. Поэтому для целей проводимого анализа можно ограничиться рассмотрением в качестве субъектов политического процесса непосредственных участников ВЭД — экспортеров, импортеров и посредников. Кроме того, очевидно, что экономические агенты, осуществляющие сходные внешнеэкономические операции, будут занимать сходные позиции в диалоге с органами государственной власти. Это означает, что в рамках проводимого исследования они могут быть объединены в группы специальных интересов. Таким образом, содержание политического аспекта формирования государственной политики в области ВЭД может быть сформулировано как взаимодействие групп специальных интересов субъектов ВЭД и органов государственной власти.

Учет специфики экономического развития региона делает возможным дальнейшее сокращение числа анализируемых субъектов, поскольку позволяет выделить наиболее многочисленные и значимые группы субъектов ВЭД, которые с большой степенью вероятности будут занимать активную позицию во взаимоотношениях с органами государственной власти. Так, для Воронежской области из 620 субъектов-экспортеров наиболее многочисленными группами экспортеров являются субъекты хозяйствования, осуществляющие вывоз в страны СНГ и Венгрию продукции нефтехимического комплекса (340 фирм) и машиностроительной продукции (130 фирм), а из 630 импортеров — субъекты, ввозящие легковые автомобили, машины и оборудование из США и ФРГ (108 фирм) и продовольственные товары и полуфабрикаты из стран СНГ (79 фирм) [9].

2. Административный аспект. Принятие государственных решений регулируется также правилами внутри- и межорганизационных взаимоотношений структур, вовлеченных в процесс подготовки конкретного решения, то есть в центре внимания находится этап утверждения государственного решения.

Властными органами, участвующими в формировании государственной внешнеэкономической политики, являются: Совет Федерации и Государственная Дума ФС РФ, Правительство РФ, Министерство иностранных дел, Министерство экономического развития, Центральный банк РФ, Федеральная таможенная служба РФ.

Спецификой регионального уровня можно считать то, что работа областных подразделений органов исполнительной власти во многом сведена к реализации принципов, утвержденных на федеральном уровне, то есть определяется экзогенными условиями. В то же время органы законодательной власти в соответствии с характером своей работы наделены определенной свободой маневра. Например, к компетенции Воронежской областной Думы отнесены такие вопросы, как:

• разработка и утверждение областных программ развития ВЭД;

• установление дополнительных льгот и субсидий для определенных участников ВЭД;

• заключение международных договоров и соглашений, касающихся ведения ВЭД на территории области [6, ст. 4].

Решения по данным вопросам в форме законов и подзаконных актов утверждаются простым большинством голосов депутатов, определяемым путем открытого голосования.

Таким образом, основу содержания административного аспекта формирования внешнеэкономической политики на региональном уровне составляет регламент утверждения решений регионального органа законодательной власти.

3. Макроэкономический аспект. Государственные решения в любом случае представляют собой попытку, хотя бы формальную, реализации общественно значимых целей, которые выражаются в изменении определенных социальных и макроэкономических показателей, то есть данный аспект отражает этап реализации государственного решения.

К общим целям государственной политики регулирования экономики можно отнести обеспечение нормального функционирования процесса воспроизводства, повышение жизненного уровня населения, экономический рост. Специфика внешнеэкономической сферы состоит в том, что эти цели достигаются за счет обеспечения эффективного участия страны в международном разделении труда и глобальной конкурентоспособности ее хозяйства.

Кроме того, в каждый период времени декларируются специфические общественно значимые цели регулирования ВЭД, которые со временем могут меняться. Например, сейчас на федеральном уровне такие цели определяются Концепцией внешнеэкономического развития РФ на период до 2020 г. и включают в себя следующие основные направления:

• увеличение объемов экспорта высокотехнологичных товаров;

• рационализация импорта и его ориентация, прежде всего на повышение технологического уровня российских предприятий;

• расширение числа внешнеэкономических партнеров за счет увеличения российского присутствия на быстро развивающихся рынках Индии, Китая и стран Латинской Америки и т.п. [4, разд. 6].

Кроме общегосударственных целей, которые согласно допущениям данной методики, являются экзогенными для регионального уровня, существуют также общественно значимые цели, утверждаемые на уровне субъектов РФ.

Так, для Воронежской области такими целями на настоящий момент являются:

• расширение экспортных рынков;

• поддержка ВЭД субъектов малого бизнеса;

• участие в международных региональных соглашениях [9].

Таким образом, основу макроэкономического аспекта формирования внешнеэкономической политики составляет влияние на экономическую систему результатов реализации комбинации экзогенно и эндогенно утверждаемых общественно значимых целей.

Их реализация в каждом из периодов, в свою очередь, определяет состав групп специальных интересов, обеспечивая, таким образом, связь политического, административного и макроэкономического аспектов механизма с формированием внешнеэкономической политики (см. рисунок).

Оценка эффективности механизма формирования государственной политики также представляет определенную трудность. При разработке определения ее эффективности большинство исследователей ограничиваются констатацией наличия результата деятельности государства. Примерами такого подхода могут служить определения, сформулированные в политической и социальной сферах:

• политическая эффективность (эффективность политической власти), под которой понимается выполнение субъектами политической власти функций и ожиданий, которые возлагает на них большинство населения и (или) наиболее влиятельные политические слои населения (элиты) [7, с. 56];

• социальная эффективность политики, под которой понимается достижение позитивных и предотвращение негативных, с социальной точки зрения, изменений в обществе, предполагающее достижение цели в качестве обязательного элемента [3, с. 27].

Недостатком подобного подхода к трактовке эффективности является то, что он не предполагает наличия четких критериев эффективности и носит скорее качественный характер. В результате возможности использования данных определений в качестве методологической основы при проведении практических исследований достаточно ограничены.

Экономическая трактовка эффективности, напротив, имеет в своей основе четкий количественный критерий эффективности — соотношение затрат и результата [2, с. 2], но он не может быть применен ко всем элементам механизма формирования государственной политики. В этой связи целесообразным, с нашей точки зрения, представляется применение мультикритериального подхода, предполагающего выбор отдельного критерия эффективности для каждого из перечисленных этапов.

Так, оценка эффективности политического аспекта, основу которого составляют взаимоотношения групп субъектов ВЭД и государственных органов, может быть проведена с позиции сбалансированности, под которой понимается возможность бесконфликтной работы группы, состоящей из нескольких членов.

Математическая модель сбалансированности, построенная с использованием знаковых граф (связей между каждыми двумя участниками, которые обозначаются в случае взаимной симпатии «+» и в случае антипатии «—»), впервые была создана для целей социологических исследований.

В соответствии с этой моделью группа, состоящая из п членов, сбалансирована, если ее можно разделить на две подгруппы — N₁, и N₂ такие, что внутри каждой подгруппы все участники симпатизируют или равнодушны друг к другу, а любые участники из различных подгрупп испытывают друг к другу антипатию.

Практическую значимость в данной модели имеет, прежде всего, возможность определения меры сбалансированности, находящейся в интервале [0, 1] и рассчитываемой по формуле:

Методика оценки эффективности механизма формирования

внешнеэкономической политики

Элемент(аспект)	Этап формирования государственного решения	Содержание аспекта	Критерий эффективности
Политический	Формулировка	Взаимодействие групп специальных интересов и органов государственной власти	Мера сбалансированности
Административный	Утверждение	Регламент утверждения государственных решений	Критерий Парето-эффективности
Макроэкономический	Реализация	Влияние государственных решений на экономическую систему	Изменение макроэкономических показателей

b= C⁺ /C,

где b — мера сбалансированности группы;

С⁺— количество потенциально возможных разбиений на группы, которые отвечают использованному выше определению сбалансированности;

С — количество потенциально возможных разбиений на группы вообще [1, с. 178—181]. При исследовании эффективности функционирования политического аспекта механизма формирования внешнеэкономической политики целесообразным представляется рассматривать в качестве участников определенные выше группы специальных интересов и подсчитывать меру сбалансированности в контексте отдельных государственных решений. Те решения, которые отвечают интересам большинства субъектов ВЭД, будут с большей степенью вероятности донесены до внимания органов государственной власти, а впоследствии успешно реализованы, т.е. эффективны. В свою очередь высокий процент отдельных эффективных решений позволяет сделать вывод об эффективности функционирования данного аспекта в целом.

Оценка эффективности данного уровня представляет собой, по мнению авторов, центральный элемент методики оценки эффективности механизма формирования государственной политики, поскольку именно в его рамках формируются принципиальные цели, стоящие перед государством.

В отличие от модели сбалансированности, критерии оценки эффективности функционирования административного и макроэкономического аспектов, приведенные ниже, носят опосредованный характер и в рамках данной методики являются дополнительными.

Так, поскольку содержание административного уровня составляет регламент принятия решений государственными органами, то для оценки его эффективности может быть использован критерий эффективности по Парето, применяемый теорией общественного выбора. Согласно критерию Парето-эффективности, процесс общественного выбора должен продолжаться до тех пор, пока имеется возможность улучшить положение хоты бы одного из членов общества, не ухудшая положения других членов [5, с. 151].

Однако следует учитывать, что требованию эффективности по Парето в строгой форме может соответствовать только единогласное принятие решений, реализация которого на практике в ряде случаев не представляется возможной, поэтому критерий эффективности утверждения государственных решений может быть определен как возможность максимального приближения к Парето-эффективному состоянию.

Макроэкономический уровень охватывает, прежде всего, результаты реализации государственных решении в области ВЭД, которые, в свою очередь, влияют на изменение ряда макроэкономических показателей, таких как:

• внешнеторговый баланс;

• объемы экспортных/импортных операций по различным категориям товаров;

• количество субъектов ВЭД.

Таким образом, их абсолютная и относительная динамика, а также соответствие достигнутых результатов прогнозным характеризует, хотя и опосредованно, эффективность данного этапа.

В целом разработанную методику оценки эффективности механизма формирования внешнеэкономической политики можно представить следующим образом в таблице.

Очевидно, что заключение об эффективности механизма принятия государственных решений может быть положительным только в случае эффективного функционирования каждого из уровней. В противном случае данный подход позволяет выделить ту сферу, реформирование которой является приоритетной задачей для повышения эффективности функционирования всего механизма.
Список литературы
1. Алескеров Ф. Т., Хабина Э.Л. Бинарные отношения, графы и коллективные решения. М.: Издательский дом ГУ-ВШЭ, 2006.

2. Бойков Н. А. Проблема экономической безопасности // пример 2: экономическая эффективность. URL: http//www. econteor. ru/ autor_487.htm.

3. Иванов В. Н. Основы современного социального управления. М.; Экономика, 2000.

4. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: утверждена распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008.

5. Нуреев Р. М. Теория общественного выбора: курс лекций. М.: Издательский дом ГУ-ВШЭ, 2005.

6. О порядке заключения соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей: закон Воронежской области от 29.05.2008.

7. Соловьев А. И. Политология. Политическая теория. Политические технологии. М: Аспект Пресс, 2000.

8. Устав Воронежской области: принят областной Думой 25.05.2006.

9. Экспортно-импортные возможности Воронежской области. URL: www, govvrn. ru.